中老邊境城鎮旅游發展的困境及對策研究
——以磨憨鎮為例

錢鏡帆，葛旭瑞，陳亞顰

（云南師范大學：a.地理學部，b.少數民族文化與旅游發展研究院，云南昆明 650500）

邊境地區作為政治學和地理學重要的研究區域，其發展深受國家和政府的重視，同時，作為國家對外交流的窗口，發展邊境旅游有利于文化交流和經濟往來。我國近年來出臺多個有利于邊境地區旅游發展的政策，例如，2010 年東盟自由貿易區的正式啟動，加速了東盟旅游一體化發展；2013年公安部、監察部和國家旅游局等發布《關于規范邊境地區邊境旅游異地辦證工作的意見》，使得辦理邊境旅游通行證更加快捷；2022 年 9 月我國文化和旅游部起草了《邊境旅游管理辦法（修訂征求意見稿）》，意在放寬邊境旅游管制，擴大旅游業對外開放的程度。云南省作為我國主要的西南邊境省份，與老撾、越南、緬甸等多個國家接壤，擁有4000 km 多的邊界線，同時擁有豐富的邊境旅游資源，也迎來發展邊境旅游的重大機遇。然而，邊境地區大多存在著不利于旅游業發展的問題：城鎮化發展滯后[1]、社會“空心化”現象[2]、產業建設滯后[3]、非傳統安全威脅[4]等。推動邊境地區的發展有利于解決邊疆地區存在的困境，積極尋求邊境地區旅游發展的方式，以推動邊境城鎮旅游發展作為其中一個突破口，具有重要現實意義。

早在2006 年國外學者Sofield 就提出邊境旅游的概念[5]。隨著全球化的影響和交通工具的升級，邊境地區出現更多的跨境旅游這一現象，Timothy將邊境旅游的要素歸納為三點：旅游吸引力、旅行阻礙和旅行中轉地帶[6]。近年來，國內學術界關于邊境旅游的研究如火如荼，研究對象主要包括探究邊境旅游對地區經濟的促進和影響[7,8]，地緣政治關系與旅游的相互作用[9]，以及地區文化融合與發展[10,11]。研究內容逐漸豐富，包括旅游市場分析[12,13]、旅游資源開發與保護[14,15]、旅游政策研究[16]、旅游和文化體驗[17]、發展模式構建[18]等方面。也有學者反其道而行，從邊境旅游的視角入手[19,20]，對經濟合作[21]、口岸經濟[22]、邊境城市化[23]進行探討。目前，邊境旅游發展方面取得較為豐富的理論研究成果。

然而，關于邊境旅游的研究還存在局限性：一是既有文獻仍集中在邊境旅游概念和理論的定性探討，缺乏定性—定點的刻畫和模擬；二是邊境旅游發展涉及國際政治問題，旅游發展與邊境管控協調仍需實踐并具有不確定性；三是邊境地區的經濟水平、安全環境等存在特殊性，需在結合自身旅游發展條件的情況下制定合理發展策略?；谝陨喜蛔?，本文通過實地調研，運用SWOT 分析法對磨憨鎮的旅游開發的優勢（strengths）、劣勢（weakness）、機會（opportunity）和威脅（threats）進行較為全面的分析研究，并且基于目前邊境管控的情況，提出智慧邊境旅游框架，為促進中老“邊境旅游發展”提供一定路徑。

一、研究區概況與資料獲取

（一）研究區概況

磨憨鎮隸屬于云南省西雙版納傣族自治州勐臘縣，鎮域土地面積803 km，平均海拔850 m，年平均溫度21℃，年降水量1525 mm。鎮政府距縣城43 km，國境線長達174 km，毗鄰老撾，位于昆曼公路、十三號公路、中老鐵路等交通要道的交匯處。磨憨鎮作為邊境前沿，主動服務和融入“一帶一路”建設，經濟發展迅速，邊境安全保障建設成效明顯，以磨憨鎮為例進行邊境旅游研究，具有一定研究價值。

（二）資料獲取

為分析邊境地區旅游發展面臨的困境，收集磨憨鎮經濟發展情況、旅游基礎設施建設等一手資料。采用參與式觀察、半結構訪談等方法對勐臘縣磨憨鎮進行相關調研。對磨憨口岸、口岸社區等進行了詳細的觀察和記錄，并采取滾雪球抽樣的方式尋找符合本次研究的被訪者，訪談對象的具體屬性如表1 所示。另外，通過公開的媒體報道、統計數據等對調研資料加以補充。

表1 訪談對象情況

二、磨憨鎮邊境旅游發展SWOT 分析

（一）內部優勢分析

1.區位優勢。磨憨鎮地處昆曼國際大通道中國和老撾的交接點，與老撾接壤，毗鄰泰國，距云南省會昆明701 km，距老撾南塔58 km，具有地理的鄰近性，有利于與周邊國家和地區進行跨區域旅游合作。作為擁有中國通往老撾的最大陸路口岸—磨憨口岸的地區，該口岸是連通中國與東盟的十字路口，是東南亞農產品進入國內的重要通道之一，也是中國與中南半島國家互聯互通的現代物流樞紐之一和建設中國與東盟自由貿易區的最佳結合部之一。一方面有利于磨憨鎮成為沿邊地區重要的旅游集散中心，另一方面有利于將國內的旅游合作延伸到南亞東南亞。

2.安全防控保障。磨憨鎮的邊境安全建設取得有效成果，偷渡情況較少。一方面，得益于磨憨鎮政府做好關卡嚴密設防工作，在有形國門、無形邊境構建黨政軍警民“五位一體”的巡邏機制，共筑邊境安全線。在對邊境檢查站訪談時，檢查人員透露：“目前已經在全省抽調大約十萬基層人員在一線進行巡邏，每幾個月換班一次，雖然很累，但是維護邊境安全是我們的職責所在”。另一方面，老撾政局穩定，中老合作密切，嚴厲打擊偷渡走私，守護邊境線的規范和安全。防控的穩定使得磨憨鎮相對于其他邊境地區有著更好的旅游發展機會，有利于磨憨鎮整體旅游環境的穩定有序。

3.交通設施便利。良好的交通基礎設施有利于增加旅游的可達性。并且，交通基礎設施作為區域內和區域間經濟聯系的紐帶，有助于經濟集聚[24,25]。隨著中老鐵路正式通車，磨憨站是中老鐵路玉磨段最大的車站。一方面，有利于發揮磨憨鎮樞紐作用，游客達到磨憨的可達性強，另一方面，有利于加強與老撾聯系，更好服務于中老磨憨—磨丁旅游合作區建設，促進兩國旅游、經濟和文化交流。

（二）內部劣勢分析

1.旅游配套資金短缺。國家和省政府對邊境地區投入較大，但旅游項目建設資金依舊短缺。主要有以下幾個原因：一是邊境地區基礎設施所需資金投入巨大，再加上物價上漲等，旅游之外的社會建設需要更多資金支持。二是由于邊境地區山多平地少，建設成本較高，中鐵二局負責中老鐵路磨萬段，該段山區巖層復雜，山脈較長，任務巨重，投資額度大。據中鐵二局項目經理部內部資料顯示，截至2021 年1 月底，已經完成投資490.2 億元，超過了預期投資額。三是地方政府財源建設缺乏后勁，生產性投入不足。

2.通關效率偏低。疫情給跨境物流行業帶來巨大挑戰，同時也嚴重影響旅游商品流通、游客出入境等。為嚴防疫情輸入，磨憨口岸采取“人貨分離、分段運輸、封閉 管理”模式；代駕制應運而生，它是應對挑戰和促進發展的一種協調機制，其主要過程是老撾司機將貨物送至邊境線，再由代駕司機運回國門，雙方從事跨境運輸的駕駛員不允許出入境，在口岸、特定地點進行貨物和車輛轉運工作（圖1）。在對代駕司機訪談中了解到，一個代駕司機一趟200～500 元不等。這既增加運輸成本，又降低通關效率。當然代駕制對通關效率有一定影響，但更多是口岸自身管理機制存在的問題[26]。在調研過程中發現磨憨口岸附近通關車輛通行緩慢，間接反映邊境物品流通受限等。

圖1 磨憨鎮代駕司機活動區域

3.經營利潤薄弱。邊境地區受經濟發展情況的影響，包括旅行社、商店在內的經營者利潤薄弱。東盟大道兩邊的各類商鋪還存在關門狀況，究其原因大致分為三類：一是來往磨憨鎮的人較少，尤其疫情之后，旅游的人急劇下降，導致需求量減小，很多產品難以出售；二是商品價格上漲，不僅僅由于代駕運輸成本的提高，更多是商品進口難。調研中發現，本來一包泰國蜈蚣丸3.5 元，疫情后，一包5.0～5.5 元價格不等；三是競爭壓力大，一條街有多家超市，磨憨鎮人口數量基數小，常駐人口約3 萬人，其中農業 人口約占1/2①，消費水平較低，導致商鋪之間存在一定競爭，利潤微薄。

（三）外部機遇分析

1.政策支持力度大。勐臘縣深化政策改革，推進互市貿易、“證照分離”“多證合一”等一系列措施②，致力于推進地區發展環境便利化，為磨憨鎮營造良好的旅游發展環境起到了積極推動作用。此外，磨憨鎮獲得國家和省政府的高度重視和大力支持，凸顯了邊境地區在國家和云南省戰略發展中重要地位。2021 年中國商務部發布《關于圍繞構建新發展格局做好邊境經濟合作區、跨境經濟合作區工作的通知》中，明確邊（跨）合區的開放發展路徑，在土地審批、項目投標、融資等方面提供各種優待政策，有利于推動磨憨鎮旅游合作區建設，提升磨憨鎮的對外旅游開放水平。

2.旅游產業布局優化?！对颇衔麟p版納磨憨經濟開發區總體規劃（2014—2030）》指出：磨憨鎮依托合作區發展優勢，重點支持發展四大產業（特色農業、進出口加工業、商貿物流產業、文化旅游產業）。為此，磨憨鎮鞏固提升橡膠、茶葉、蔗糖等傳統產業；推動發展橡膠和茶葉精深加工，引入生物醫藥、新能源等新興產業；建立以農產品、木材、礦產等為主的物流產業園區，提高國際物流通道輻射能力和水平。磨憨鎮利用其邊境資源優勢、獨特的口岸風貌和文化，推進邊境文化、民俗風情等特色旅游業建設，以旅游業為主要的現代服務業蓬勃發展。磨憨鎮產業基本形成以加工、物流、旅游等為代表的產業，隨著與國際金融機構不斷加強交流合作，在磨憨鎮構建融資平臺，為磨憨鎮旅游產業整體升級帶來機遇。

3.中老合作前景廣闊。作為中老合作區—磨憨—磨丁經濟合作區，中老兩國對合作區建設高度重視，并寄予厚望，欲將中老合作區建設成為中老戰略合作示范區、中國與東盟深化合作先行區、邊境地區發展樣板區③?？缇辰洕献饔兄诮洕蜕鐣目沙掷m發展，促進邊境地區的凝聚力[26]。隨著瀾湄流域合作加快，瀾湄國家經濟融合程度加深[27]，為中老經濟合作提供了重要基礎。中老鐵路的開通運營，對磨憨鎮出入境旅游提供了便利。

（四）外部威脅分析

1.人口流失、城鎮空心化問題。在邊境治理過程中，由于外遷導致的人口外流現象越來越突出[28]。雖然人口外流是邊境人口變化的主要特征[29]，但邊境地區人口對維護邊境安全、鞏固國防、發展邊境地區具有舉足輕重的意義。一方面有利于興邊固民，另一方面流動人口涌入是邊境地區城市化的重要動力[30]。在調研中發現，磨憨鎮“空心村”現象較為嚴重，農村的青壯年、能人大量流向城市。另外，磨憨鎮引進人才較為困難，如何吸引人才為邊所用，是當下磨憨鎮的挑戰。

2.發展和管控難協調。邊境地區在不同時期的發展思路并不同。在新中國成立初期，受到全球局勢以及周邊地緣環境的影響，主要遵循“重穩定，輕發展”的基本思路，冷戰結束后，逐漸向發展型轉變[31]。目前，在疫情影響過后邊境地區既要加強管控，又要發展經濟，“矛”與“盾”如何選擇成為困擾中國邊境地區發展的一個悖論。如果管控力度過大，不僅會影響雙邊貿易往來，對貨物和人員流動產生不利影響，而且對邊境地區跨境旅游的發展不利，甚至會影響邊境地區居民的生活質量[32]。在調研中發現，由于疫情管控時期控制人員往來，外籍貨運車輛駕駛人員禁止入境，導致人員、貨物均出現大幅度的下滑，目前尚處于恢復之中。2020年勐臘縣口岸出入境人員達61.21 萬人次，同比下降73.83%。

三、發展路徑

（一）建立智慧邊境系統，鞏固邊境旅游安全

磨憨鎮在國家“一帶一路”、中老合作中肩負著戰略使命，在鞏固邊防和增加中老友好關系等方面發揮著重要作用，是維護國家安全的重要屏障之一。面對當前東南亞南亞政治防控形勢，為旅游發展營造安全的環境，磨憨鎮亟需采取有力的應對措施。

其一，加強邊境管控。主要通過物理、政策等多個方面。在物理方面，主要通過增加鐵絲網和隔欄，加固國界線。在政策方面，一方面，構建和完善邊境安全的法律法規體系，另一方面對非法入境的中國人和外籍人員采取勸返或拘留等方式，積極鼓勵廣大群眾舉報非法入境或者組織其他人非法入境的人員，提高邊境防控力度。

其二，構建智慧旅游邊境。一方面，中國邊境線較長，人力物力投入巨大，但可能存在漏網之魚。另一方面，邊境安全是全地域、全時段、全方位的安全，這種安全難度大且復雜，亟需融合匯聚軍地數據資源，綜合運用大數據分析，實施針對性監控。將其定義為MFAD 系統（圖2），即監控（monitor）—發現（find）—分析（analysis）—部署（deploy）。

圖2 MFAD系統示意圖

MFAD 系統，第一步，實時監控。分為兩層，第一層通過物理設備監控，利用地—空—星多尺度融合實施監控，地面雷達觀察站、紅外熱成像設備等，空域由無人機低空監測，太空由多顆衛星大面積獲取地面信息。第二層，社會網絡監控，通過對個體行動者存在的利益鏈以及在他所在利益鏈中地位，對個體行動者的社會關系進行更深層次的挖掘。再通過政府、軍方、跨村寨居民等為多元參與主體，綜合物理設備和社會網絡，深度挖掘潛在的人流、物流、信息流等不明確的對象，最終將數據上傳智慧邊境大數據中心。第二步，發現目標，整理目標類型，進行信息管理，有針對性的跟蹤目標。第三步，整合基礎數據（地形、河流等）和動態數據（人流、物流等）。通過定位分析、網絡分析和預判分析，定位人物的運動軌跡，判斷人物行為，綜合數據分析結果，對目標進行鎖定，并獲得邊境人口的跨境走動頻發區。第四步，評估目標，對風險目標進行預警報警，比如：難民預警、跨境勞工預警等；對高風險目標，部署主要警力，對違反人員進行抓捕。比如：偷渡、走私等，并對跨境走動頻發區加強人員部署。

（二）構建磨憨鎮一體化發展模式，推動邊境城鎮旅游發展

影響邊境發展的主要因素包括外部投資聯系、政策支持等[33,34]。面對磨憨鎮存在的發展困境，構建了磨憨鎮的旅游發展模式（圖3）。宏觀層面上，需加強頂層設計和制度完善，其主要路徑：1）優化空間結構，提高區域規劃的合理性。一方面破解土地破碎化難題，另一方面，促進磨憨鎮城鄉要素的整合和功能的重組。2）優化政策制度，包括優化通關手續、稅收政策等，提高通關效率，推動本地企業與國內外企業進行相關合作。3）加大資金支持力度，促進邊境地區高質量發展。邊境發展的基礎設施建設、人才引進等均需要相應的資金支持。微觀層面上，邊境鄉村和邊境城鎮兩者相互促進，協同發展，其主要路徑：1）邊境鄉村通過鄉村旅游、一村一品、產業融合，實現農村的一體化發展。2）邊境城鎮通過邊境旅游、口岸經濟、邊境貿易，打造支柱性產業，延長產業鏈，促進邊境城鎮經濟、社會、資金等要素向農村涓滴，并對周邊地區形成輻射作用。在邊境治理、文化驅動下，共同促進磨憨鎮經濟、社會、生態的發展。

圖3 磨憨鎮邊境城鎮旅游發展模式

（三）構建旅游現代化治理體系

針對目前跨境旅游合作框架和制度的不完善，亟需推動多尺度協調，加強跨境旅游合作與治理。對于存在的非傳統安全風險，及時構建邊境地區旅游應急體系，結合智慧邊境旅游體系，進行風險評估并采取相應的預警措施。首先鞏固政府的主導地位，促進中央、省、州縣政府與磨憨鎮政府的協同配合。其次搭建共治平臺，吸引社會組織、企業、居民等多元主體參與邊境旅游的發展，建設政府與居民的互信制度，充分發揮居民的主觀能動性，再次發揮市場在旅游資源配置中的作用，推動政府力量和市場力量互補互促。最后，重視當地各族群眾的發展需求，培養居民對地方文化和旅游發展的認同，為實現邊境旅游發展創造良好的人文環境。

（四）安全旅游與發展協調并進

統籌協調安全旅游與發展兩大關系，既要維護邊境安全也要注重旅游發展?；诖?，首先結合實際情況，分析當前國際局勢以及磨憨鎮經濟發展情況，尋找邊境旅游和發展的耦合點，破解兩難的困境。安全和發展的協調是動態的，并不是固定不變的，需要與時俱進，并根據邊境局勢進行適當調整。當邊境局勢較為緊張時，邊境安全大于邊境旅游的發展；當邊境局勢較為穩定，雙邊友好往來，擴大對外開放，推動邊境地區旅游發展，從而實現磨憨鎮旅游的全方位發展。

四、結論

邊境城鎮作為國家發展重要組成部分，本文運用SWOT 分析法，結合實地考察和訪談，對磨憨鎮發展的優勢和劣勢以及機遇挑戰進行分析。結果表明：1）磨憨鎮發展的優勢主要體現在區位優勢、安全防控保障和交通設施便利方面；2）劣勢主要包括配套資金短缺、通關效率偏低和經營利潤薄弱；3）政策支持力度大、產業的發展和中老合作前景為磨憨鎮振興提供了重要機遇；4）磨憨鎮發展面臨的主要威脅包括邊境地區人口流失、城鎮空心化、發展和管控難協調。面對目前磨憨鎮發展的困境，本文從四個方面提出磨憨鎮發展的路徑。第一，建立智慧邊境MFAD 系統，通過監控（monitor）—發現（find）—分析（analysis）—部署（deploy）鞏固邊境安全；第二，構建磨憨鎮發展模式，在邊境治理、文化驅動下，共同促進磨憨鎮經濟、社會、生態的發展；第三，構建現代化治理體系，提升邊境治理能力；第四，安全發展協調并進。

本文僅從SOWT 定性分析法進行研究，缺乏一定的定量分析，需要指出的是，邊境城鎮的旅游發展是需要協調并進的，會隨著社會的變化而變化。中老邊境地區相關政策是否產生新的變化，疫情過后邊境旅游產業的恢復程度和發展情況，仍需要進一步商榷。

注釋：

① 磨憨簡介http://www.xsbn.gov.cn/ynmhjkq/95832.news.detail.dhtml?news_id=1718736

② 勐臘(磨憨)重點開發開放試驗區、中國老撾磨憨—磨丁經濟合作區“證照分離”改革https://www.xsbn.gov.cn/192.news.detail.dhtml?news_id=56405

③ 中國老撾磨憨—磨丁經濟合作區基本情況http://www.xsbn.gov.cn/ynmhjkq/95832.news.detail.dhtml?news_id=2169563