實現農村金融全覆蓋的普惠金融體制創新

謝升峰 田東山 彭輝 鄧德波

摘要：為實現農村金融全覆蓋，必須樹立普惠金融理念、優先擬定普惠金融發展政策。目前我國普惠金融缺乏總體制度設計、金融機構對農村滲透性不足、片面追求覆蓋率而金融資源使用效率低下、風險防控及成本因素制約了微型金融設立進程，從而使得農村普惠金融發展處于國際較低水平。為此必須做好農村普惠金融制度創新的頂層設計，實施普惠金融發展的層級推進戰略、落實多重覆蓋，同時注意風險的防范。

關鍵詞：普惠金融;金融全覆蓋;制度創新

當前的農村金融全覆蓋工程，體現的是普惠金融的思想。普惠金融被定義為這樣一種過程：保證弱勢群體或者低收入群體能得到金融服務，以及在需要時能即時、足夠地獲得可負擔成本的信貸。普惠金融體系主要涉及到三個問題：農村金融資源的滲透性（penetration）、農村金融產品服務可獲得性（avilability），以及對農村金融產品與服務的使用（usage）[1]。普惠金融“三性”的作用在于，能促進生產性資源的有效率分配;顯著提高金融體系的管理效率;減少非正規信貸資源（出借者）的剝削。因此，普惠金融通過提供便利有效的金融服務能提高金融市場效率與社會的福利水平。鑒此，政策決策者們已經將其上升到優先擬定的政策之一，并使用了系列跟蹤銀行部門延伸服務能力方面的指標來測度普惠金融發展情況，例如印度儲備銀行提供的印度銀行發展年度報告中引入了普惠金融指標，秘魯銀行保險基金監管局（SBS）開發了金融包容指標，聯合國也專門測算了普惠金融發展數據以供各國間進行比較。

一、我國農村普惠金融發展存在的問題

（一）缺乏普惠金融制度的總體設計

在目前各國紛紛將普惠金融升級為國家發展戰略之際，我國并沒有真正將農村普惠金融的制度建設放在優先發展層面上來，在農村普惠金融發展的治理機制、金融基礎設施建設、政策框架制訂等方面缺乏頂層設計。沒有將信貸權就是人權貫徹到經濟發展、社會共同富裕以及和諧社會建設中去。由此導致的制度缺陷表現在：農村金融發展目標定位存在偏差，小微金融可持續性受到制約，覆蓋面不夠;由于金融排斥的長期存在，缺乏對低收入群體及小微企業的市場化融資機制以及對城鄉生產要素（人、土地及技術）流轉的金融支持機制;小額信貸操作成本較高;對農業產業化、農村工業化、新型城鎮化發展項目支持不足;與城市正規金融缺乏有效的對接機制。此外，風險控制體系不健全，也在一定程度上放緩了農村金融機構的發展進程。

（二）農村普惠金融總體發展方面較低

我國金融普惠程度提高速度較快，但整體發展水平仍然不高。從地理滲透性與人口滲透性角度看，商業銀行通過加快設立分支機構及投放ATM，提供金融服務的地域與人口覆蓋率均有較快提高;從金融產品與服務可獲得性方面看，2012年我國銀行儲蓄占GDP比重提升到140.27%，但一方面，我國儲蓄轉化為投資的渠道不順暢，導致對金融資源使用效率及程度偏低，體現在每千人存、貸款帳戶數偏少，商業銀行未償信貸占GDP比重不高，2012年僅90.21%，而發達國家這一比重一般在100%以上，如美國經濟的整體信貸水平在2010年占GDP比重超過了340%;另一方面，農村金融排斥現象仍然十分嚴重，體現普惠意義的農村貸款與農戶貸款比率非常低，尤其是農戶貸款比率基本上維持在5%左右，見表1所示?？梢?，體現在農村這一層面，金融普惠程度更低。

（三）在滲透性方面，我國普惠金融低于發達國家水平

滲透性是衡量金融部門延伸服務能力的要素。IMF官網數據表明，2011年我國銀行的地理滲透性（以每千平方公里銀行分支數及每千平方公里ATM數）及人口滲透性（以每十萬人銀行分支數和每十萬人ATM數表示）指標要遠遠低于美英等發達國家及其他中等發達國家，在“金磚四家”中，我國地理與人口滲透性要優于俄羅斯與巴西，但落后于同樣為人口大國的印度。見表2所示。值得注意的是，“金磚國家”中，俄羅斯、印度、巴西和南非都從政府或者議會等國家層面上制訂了普惠金融規劃，而中國目前還沒有相關的全面規劃。

從農村角度來看，統計數據還顯示，全國還有超過2000個“零金融機構鄉鎮”，而且農村金融網點分布很不均衡，東部相對集中，絕大部分西部欠發達地區金融機構缺乏，致使從全國范圍看，小額信用貸款和聯保貸款的農戶覆蓋率不到35%。而對于保險、證券等其他現代金融服務業，出于普及因素及成本原因，在全國絕大多數農村鄉鎮、部分縣市沒有經營網點。

（四）片面追求覆蓋率而實際金融資源使用效率差

表1顯示我國銀行部門的地理滲透性與人口滲透性獲得了較快發展，但值得重視的是，在追求覆蓋率的同時，對金融資源的有效利用與否也應納入考察普惠金融發展程度的重要指標之列。如信貸質量及對金融服務的使用，畢競，可能由于銀行網點距離遠，無法達到銀行所要求服務的條件，或者其它物理的甚至心理的障礙，擁有銀行帳戶不一定充分使用了金融服務。鑒于個人支付、匯款與轉帳數據很難以得到，因此學界往往使用私人信貸與GDP的比例來衡量對金融資源的使用情況。IMF統計數據表明（見表1），2009年～2012年我國商業銀行未償貸款占GDP比重僅為90%左右，表明我國實際使用儲蓄資源并不理想。從農村視角看，2010年以來，在銀監會號召下，各地方開始將發展新型農村金融機構以提高農村金融全覆蓋作為主要任務來抓，而且數據比較可觀，如截至2013年1月，湖北省農村僅轉賬電話就安裝了97116臺，平均每村3.84臺，ATM機在鄉鎮的覆蓋率也達到87%。而在實際工作中，許多農村成年人沒有開通銀行帳戶，在開通了銀行帳戶的成人中，長期不使用或較少使用的帳戶的比例相當大。許多微型金融機構如部分村鎮銀行無意“高風險、高成本、低收益”的三農業務，而將目光放在貸款金額比較大的小企業主及出口企業上，其小額信貸項目50%以上的一級客戶（最初客戶）都不是窮人，某種程度上偏離了當時設立村鎮銀行的初衷。少數村鎮銀行將信貸投向縣域內工商企業，并沒有將“三農”作為銀行信貸投放的主要對象。因為貸款給縣城企業風險低，盈利比較有保障，而且可以通過信貸拉動負債業務的增長。這樣，那些缺乏自愿組建貸款小組條件的深度貧困戶，特別是許多赤貧者，往往很難貸到款，或者根本貸不到款。

（五）風險防控及操作成本因素限制了普惠型金融機構的設立進程

風險防范和控制也在一定程度上放緩了新型農村金融機構的設立進程。目前，三農和小微企業領域不良貸款上升，源于其所蘊含的風險確實較大。如果考慮表外及隱形的不良貸款，大部分的信用聯社或農商行的實際不良率可能都高于5%[2]，農信社則更不樂觀。農村微型金融信貸風險主要源于缺乏抵質押物以及農業生產的高度不確定性，自然災害也可能使貸款人失去還款條件，由此對金融機構形成較大考驗。從目前看，村鎮銀行的信用風險和操作風險最大。貸款不一定能收回來，這是信用風險;操作風險則表現為管理上出現一些漏洞，內部一些違規。此外，操作成本較高。由于微型金融的信貸對象是分散的小額客戶，貸款催款可能都要提供上門服務，因此，部分微型金融的小額信貸項目的利息非常高，高于同期商業銀行的利息。根據央行貨幣政策司的調查，農村金融機構的貸款加權平均利率超過了基準利率的一倍甚至更多，尤其是試點的小額貸款公司，發放貸款的加權平均利率高達20%以上。

二、創新普惠金融體制解決農村金融全覆蓋的建議

（一）做好農村普惠金融制度創新的頂層設計

要以黨中央在“十二五”規劃中提出的要進一步完善普惠制金融，以改變金融資源分布嚴重不均衡狀況的思想，以及2010年、2011年、2012年中央1號文件對完善普惠型農村金融政策的具體要求，設計好三方面創新。一是體制層面創新，包括擴大民營銀行在農村地區的試點、做好普惠信用體系建設，建立覆蓋低收入群體與農村小微企業的信用體系，實施能降低普惠制金融服務提供者的交易成本、擴大服務規模和深度的金融基礎設施創新，并有效實現正規金融與普惠制金融的對接，化解農村“二元金融”制度沖突，讓普惠金融成為破除農村二元金融，支持農業產業化、農村工業化及新型城鎮化發展的突破口。二是機制設計層面創新，即在微觀層面實施普惠制金融機構的組織、產品、業務創新，向低收入群體、小微企業提供覆蓋率高、可持續性的信貸;通過技術和營銷創新，實施分類準入標準，降低農戶享受金融服務的門檻。三是政策層面創新，即在宏觀層面實施普惠制金融的法規和政策框架創新，輔以稅收、財政補貼、監管優惠、貨幣保險政策方面的配套優惠政策，引導農村普惠制金融支持城鄉要素流轉，支持農業產業化、農村工業化及新型城鎮化。通過以上體制、機制與政策層面創新，最終實現農村二元金融結構與二元經濟結構的融合，以及城鄉統籌發展。

（二）實施普惠金融發展的“層級推進”戰略、落實“多重覆蓋”

“層級推進”戰略[3]，指在政府主導、人行推動、金融機構參與下，在普及農村金融知識、農村金融基礎設施建設、信貸投入、“三農”保險、證券期貨交易等多方面形成梯度推進，為農民提供全方位、全功能、更深層次的金融服務，發揮出現代金融業統籌城鄉發展的綜合功能。破除普惠金融發展只重視金融機構分支機構與網點、ATM等硬件設施建設的傳統認識，將普惠金融法律制度、普惠金融監管體系、支付結算體系和信用體系等均納入系統建設當中。結合當前農村金融全覆蓋建設，在普惠金融基礎設施建設方面軟硬都要抓。全覆蓋要涵蓋各類農戶、農村經濟組織和專業合作組織的不同需求，覆蓋農產品生產、加工、銷售等農業產業鏈各個環節，在抓好網點覆蓋、財稅庫銀橫向聯網覆蓋等硬件設施建設同時，實現信貸產品和服務覆蓋、支付結算覆蓋、外匯服務覆蓋，同時輔以信用體系構建和金融知識宣傳覆蓋等軟環境建設。對農村金融薄弱環節如小額信貸、農村保險、農產品期貨交易等，要實施金融知識下鄉行等活動，提高“全覆蓋”工程推進效率。農村金融全覆蓋，不僅僅是地域上的擴大，還要在客戶覆蓋面上擴大，更為重要的是要保證農村新型金融機構網點的服務對象是那些真正需要金融服務的人，尤其是貧困者及低收入者。很多低收入農民需要資金的幫助，而這些群體往往擔保能力低，所以要保證資金能夠到這些人手里。

（三）在提高農村金融全覆蓋同時將風險防范放在首位

新型農村金融機構尤其是小額貸款公司的準入標準與監管標準相對要寬松，部分機構的準入與監管甚至下放到了地方政府，這就為新型農村微型金融機構試點的一哄而起、攤大餅提供了條件。鑒此，監管機構要切實加強試點工作的過程監管與控制，要始終把防范風險放在第一位，尤其對于村鎮銀行及貸款公司，要嚴格按照現代金融企業制度的要求，優化產權結構，完善治理結構，加強內部控制，強化資本約束，提高人員素質，提升經營管理和支農服務水平，增強可持續發展能力。新型微型金融機構還可以通過與發起人如發起銀行之間合作，從服務鏈的角度來弱化信貸風險。如由于涉及到監管指標以及風險控制問題，目前村鎮銀行對于大型農戶加工企業尚不能進行信貸投放，但發起銀行可對其進行支持，從最開始的生產到加工、銷售的產業鏈，發起銀行可對村鎮銀行進行全程輔導，分擔村鎮銀行的風險。此外，必須強化農業信貸投入的風險補償機制和農業貸款擔保機制，建立主體多元化的信用擔保體系，推廣和發展多種形式貸款“聯?！毙问?，降低農村金融服務網點的經濟風險。

參考文獻：

[1]Mandira Sarma（2012），Index of financial inclusion-A measure of financial sector inlusiveness，Working paper NO.07/2012.

[2]謝升峰：“微型金融與低收入群體信貸”，《宏觀經濟研究》2010年第9期;.

[3]宋輔良等： “農民呼喚金融服務全覆蓋—探訪推進農村金融服務全覆蓋工程之‘湖北攻略”，《金融時報》2012年10月10日。