小農戶有機銜接現代農業發展研究

劉衛柏 徐吟川

〔關鍵詞〕 鄉村振興，小農戶，現代農業

〔中圖分類號〕F323?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）02-0086-06

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略的重大決策，認為農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。通過構建現代農業產業、生產與經營體系，發展多種形式的適度規模經營，積極培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，加快推進農業農村現代化，實現小農戶和現代農業發展有機銜接 〔1 〕。在2017年12月召開的中央農村工作會議上，習近平總書記再次強調，走中國特色社會主義鄉村振興道路，必須深化農業供給側結構性改革，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。2018年9月中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，這既是新時代中國特色社會主義事業建設的重要組成部分，又是在新的歷史條件下，農業農村發展的必然要求。

目前，我國13億多人口中農民所占比重為46.15%，約為6億人。即使我國城鎮化發展水平提高，未來達到70%，依舊還有4～5億人生活在農村。小農戶維持相當數量并且長期存在，是由我國人口特點和資源稟賦條件決定的，也是我國區別于世界發達農業國家的原因。農業現代化沒有最佳和標準模式，只有最適合模式?？疾焓澜绺鲊鴮嵺`，主要存在美國、加拿大等國人少地多的大規模家庭農場模式，荷蘭、日本等國耕地資源有限的小規模家庭農場模式，法、德等國資源稟賦介于上述二者之間的適度規模家庭農場模式，阿根廷、巴西等國的小農戶與大農場并存的發展模式等四大模式 〔2 〕。盡管條件差異較大，但這些模式仍然存在某種共性，就是普遍采取了以自然人為基礎的家庭農業經營制度，法人公司制農場的比重占有率很低。因此，新時代深入推進鄉村振興戰略實施過程中，必須科學認識中國小農戶的作用和地位，將小農戶發展納入現代農業發展的全過程，實現小農戶與現代農業發展的有機銜接，實現農業農村優先發展，增強小農戶的獲得感，確保上億小農戶共享現代化發展成果，切實解決好農業農村農民問題。

一、小農戶有機銜接現代農業發展的積極意義

（一）有利于推動結構轉型，實現共享發展

有別于恰亞諾夫的“道義小農”，舒爾茨認為小農戶屬于典型的“理性小農”，也改變了專家、學者認為小農戶愚昧、落后的傳統偏見，小農戶能在特定條件下實現資源要素的優化配置，與其他經濟主體區別不大 〔3 〕。充分發揮小農戶積極作用，推動結構轉型，達成產業興旺的目標主要體現在如下幾個方面：一是小農戶破解了農業生產勞動難以計量、監督的弊端，單位土地面積的利用效率高。家庭聯產承包經營責任制條件下的小農戶生產較規模經營而言，單位生產效率占明顯優勢，由于無需外部監督、計量，不存在道德風險，交易成本不高。我國土地資源分布不均衡，人均占有率低，小農經濟較好地契合了這一資源稟賦特征，具備較明顯的社會效率優勢。在我國中部、西部地區的多數地方，由于地理區位條件所限，即使是農業企業規模經營模式，也只能通過發展訂單農業，依托小農戶一家一戶分散經營。二是小農戶是農業產業結構轉型的基本動力。伴隨經濟發展，人民生活水平提高，人民的食物消費結構也會發生相應改變，會由滿足溫飽需求轉向滿足健康需求。小農戶會根據市場變化積極調整農業產業結構，從單一糧食種植類型轉向果蔬、糧果蔬或種養一體類型，提升土地單位利用價值，達成利用增效、產值提升、收益增加的目標，實現“隱性農業革命” 〔4 〕12。三是小農戶是農村第一、第二、第三產業深度融合發展的重要推動力。小農戶能夠很好地滿足人民的個性化需求，消除規模生產產品單一的弊端，生產出滿足個性化需求的手工藝品或綠色農產品，推動鄉村旅游、農產品加工、養老等健康產業發展，帶動小農戶收入增加。

小農戶收入水平提升有助于實現共享發展理念。共享突出強調如何分好“蛋糕”，為誰而發展。我國實行對外開放以來，社會經濟發展的“蛋糕”不斷做大，但城鄉收入差距、公共服務水平差距、農村發展不平衡、不充分等問題仍舊突出，農民特別是小農戶的收入水平與城鎮居民收入水平的差距擴大。因此，必須從增強小農戶的獲得感入手，提升小農戶的發展水平和能力，增強農業農村發展新動能，構建利益分享機制，確保農民尤其是小農戶共享經濟發展成果。

（二）有利于加強鄉村治理，實現鄉風文明

鄉村治理是增強國家治理能力的基礎和保證，事關黨和國家政策的落實和農民自身利益的維護，充分發揮小農戶的作用有利于實現社會公平公正，提高鄉村治理能力。一是有益于形成鄉村治理的“德治”氛圍。鄉土社會中小農戶之間彼此熟悉、相互信任，逐漸形成以血緣關系為基礎、地緣關系為補充的人際關系網絡，傳統社會的禮俗規范和熟人社會的信用約束成為鄉土社會的秩序基礎。理想的鄉土社會秩序維系無需監督，維系禮序規范的力量不是來自于外部的干預力量，而是源于內部熟人社會的傳統習慣和良心，成為“法治”的有益補充。二是有利于夯實鄉村治理的“自治”基礎?；鶎用裰?、村民自治是我國民主制度體系的一個重要組成部分。自20世紀80年代啟動村民自治制度以來，農民的政治素質、民主觀念、法制觀念和主人翁意識得到不斷提高和增強，成為普通民眾的最切實實踐，充分體現了社會主義民主的核心和本質。

與此同時，鄉土社會的小農精神是鄉風文明的重要組成部分，小農戶艱苦勤奮、堅忍不拔的精神，敬畏傳統、利用自然的智慧是鄉風文明的典型表現，成為指導小農戶正確處理社會與自然、現在與將來關系的行動指南。另外，小農戶也是傳統農耕文化的重要載體和傳播者，有利于中國優秀傳統文化的傳承和發展。小農戶在日常生活中形成的鄉土文化、村規民約、婚喪嫁娶禮儀，既成為他們生產生活的重要組成部分，又以非物質文化遺產的方式傳承和保留，影響一代又一代小農戶的生活。

（三）有利于促進精準脫貧，實現共同富裕

決勝全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢，最大的短板在農村，最主要的難點也在農村，面臨的突出問題是農民尤其是農村貧困人口。以小農戶為代表的兼業農戶在我國農民構成中占絕大多數，并將長期存在，是我國農業發展的典型特征和農業經營的基本組織方式。一方面，小農戶在解決就業、增加收入、農耕文化傳承和社會主義和諧社會構建等方面發揮難以替代的重要作用，另一方面，小康社會建設中最繁重、最艱巨的任務在農村，尤其是農村深度貧困地區。這些地區的困難群眾絕大多數是小農戶，通常采用落后的生產方式。為促進精準脫貧攻堅戰目標的順利實現，需要增強小農戶等貧困群眾的內生發展能力，轉變扶貧方式，變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”，實現小農戶有機銜接現代農業，實現共同富裕的要求。農民生活富裕不僅是破解農業農村農民問題的組成目標之一，也是我國實行全面小康的基本條件和要求。習近平總書記在不同場合多次強調，“小康不小康，關鍵看老鄉”。改革開放以前，農民基本生活靠農業生產維持;改革開放以后，農民基本生活轉變為依靠外出務工和農業生產維持，小農戶依靠半工半耕的方式維持基本的生計。在目前城鄉二元條件下，小農戶通過兼業方式不僅能滿足其對家庭生活的基本需求，而且可以維持農村的社會穩定，實現農業生產穩步向前發展。

（四）有利于加快生態建設，實現全面發展

人與自然的關系是工業文明發展到后期全世界都在探究的問題。黨的十八大以來，我國不斷提升對自然和社會規律的認識，把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，這是在國家發展理念上的重要歷史性飛躍。2016年4月，習近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村主持召開的農村改革座談會上強調，“中國要強農業必須強，中國要美農村必須美，中國要富農民必須富”。黨的十九大報告提出建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境。

生態建設方面，一直以來，小農戶順應自然、生態規律，注重提高地力和涵養水源，在其承包地上生產出滿足基本生活需要的農產品。反觀部分規模經營農業企業，為了提高利潤水平和盈利能力，采用破壞生態環境的方式和手段，過度使用農藥和化肥，采取掠奪性方式使用土地，忽視農業生產周期和規律。在生態多樣性維護方面，小農戶在一代又一代的生命與生活傳承過程中，把自然、生命、文化與自己的生產和生活聯結起來，賦予村莊自然功能和文化功能，維系村莊的完整性和多樣性，“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。城鄉一體化是我國經濟、社會發展到一定程度的基本目標和要求，但是在此發展過程中，絕大多數農民很難在城市安定下來，而提升小農戶收入水平、鼓勵小農戶為主體的農業生產方式、經營模式，有利于提高小農戶的就業水平，提高收入，為返鄉農民提供就業保障，發揮經濟、社會在工業化、城鎮化進程中的蓄水池與穩定器的功能和作用，最終達成農業現代化的目標。只有不斷提升小農戶的文化程度和技能水平，優化配置各種資源要素，同時把小農戶發展納入現代農業發展軌道統籌考慮，才能實現產業發展、農業增效、農民增收，推進農業現代化，實現全面發展目標。

二、小農戶有機銜接現代農業發展存在的主要問題

（一）分散經營的生產弱勢導致農業生產效率較低

雖然分散經營實行精耕細作，單位面積產出效率較高，但由于農業生產經營規模不大、耕地細碎化問題，難以實現勞動力、技術、資金等資源要素的優化配置。因此，分散經營的生產弱勢往往導致農業生產效率低下。農業部統計數據顯示，截至2016年底，土地經營規模在50畝以下的農戶在全部農戶中占比最高，約為97%，近2.6億戶。全國約有350萬個新型農業經營主體的經營規模在50畝及以上，耕地經營總面積約為3.5億畝，規模經營平均值約為100畝。為了提升農業生產效率，緩解農村勞動力外出務工引發的土地荒蕪問題，各地政府紛紛出臺激勵措施，鼓勵農村土地流轉。全國約有0.7億農戶參與了農村土地流轉 〔5 〕。按照過去10年我國農村土地流轉面積年均增長3%的速度估算，預計到2020年、2030年、2050年，土地經營規模在50畝以下的農戶分別約為2.2億戶、1.7億戶、1億戶，這些農戶從事農業生產經營的農村耕地面積分別占全國耕地面積總數的80%、70%、50%。因此，我國農業經營主體沒有發生根本改變，依舊還是小農戶。

小農戶的農業生產現代化程度直接決定我國農業現代化的發展水平，而現代農業的基本要求是擴大生產規模、生產集體和實行專業分工，實行生產的社會化。與這些要求比較，小農戶顯然還存在較大差距。一是小農戶的機械化裝備程度低。小農戶分散經營的土地面積少，耕地細碎化程度高，生產工具和生產方法落后，勞動效率低下，機械化水平低。而現代農業發展則要求生產、運輸、儲存能力強大，營銷渠道通暢，資本投入水平、資金回報率、土地經營規模要求高，小農戶很難具備相應能力。二是農業生產社會化服務體系建設與發展滯后，農技推廣、病蟲害防治、農產品質量監督和評價等公共服務能力還有待增強，小農戶獲取的生產服務和幫助有限，影響小農戶與現代農業發展的有機融合，成為二者有機銜接的障礙。

（二）產業脫節的市場弱勢導致農產品價值增值較低

小農戶作為微觀經濟主體的重要組成部分，在充分發揮市場機制的過程中面臨諸多因素制約，成為有機銜接現代農業發展的嚴重障礙：一方面，小農戶的市場競爭優勢明顯不足，表現為小農戶生產農產品的供給與需求嚴重失衡。農產品較工業品而言具有鮮明的特征，供給生產受天氣等自然環境因素影響大、季節性時間明顯、生產難以統一集中，空間高度分散，但消費需求卻表現為時間的集中和空間的積聚。一家一戶的分散經營農戶由于缺乏資金與技術優勢，很難大規模、成批量生產、儲存和運輸農產品，供給農產品商品市場的品種和數量非常有限，難以滿足社會的有效需求，不是短缺就是剩余，市場供給與市場需求存在嚴重的缺位與錯位現象。此外，小農戶的市場競爭能力較差，獲取市場信息的水平低下，信息獲取、傳遞、轉化滯后，難以根據市場需求變化及時調節生產計劃，農產品生產的盲目性較大，抵抗自然和市場風險的能力較弱。另一方面，小農戶的市場微觀競爭能力欠缺。表現為小農戶的文化程度較低，整體文化素質較差，運用現代生產技術、獲取技術信息的能力低下，難以適應創新經濟的形勢變化。同時，由于老齡化進程加快，農戶兼業現象變化明顯。工業化、城鎮化帶來的發展機會將加快農村勞動力向外轉移的速度，留在農村的一般為老人、婦女和兒童，留守婦女和老人愈加缺乏適應市場的能力和意愿。

如何通過農業現代產業的發展帶動小農戶發展，既是我們面臨的歷史任務，又是推動農業農村發展的重大課題。目前，農產品加工業同農業產值的比率大體為2.2∶1，加工業加工率約為65%，預期到2025年，可以發展到75%的水平，屆時，農村第一、第二和第三產業融合發展將出現新變化，呈現新局面。伴隨經濟、社會發展和城鄉居民消費能力和水平的提升，農產品的消費需求結構將會發生重大變化，在消費總量增加的同時，降低初級農產品的消費量，快速提升加工農產品的消費量;在農產品消費品類方面，增加肉、禽、蛋、奶、魚等消費需求;在農產品品質方面，增加綠色、有機農產品的消費需求。相對小農戶來說，由于自身能力約束，獲取市場信息、改善農業生產條件、利用科學技術能力限制，十分有限的土地、勞動力、資金和技術等要素投入束縛嚴重阻礙了小農戶適應形勢變化，快速轉變農業生產方式，絕大多數小農戶的農業生產經營活動僅局限于初級農產品的生產。小農戶與新型農業經營主體的利益聯結機制不強，很難在農業現代化過程中實現農產品價值增值。

（三）金融供給短缺的資本弱勢導致從業人員吸引能力下降

資本在土地、勞動力等生產要素組合中發揮黏合劑的功能，對實現農業增效和農民增收目標具有重要意義，實現小農戶有機銜接現代農業發展，需要寬松的金融環境滿足小農戶在現代農業發展中的資金需求。但是，當前農村金融市場提供的金融服務難以有效滿足小農戶的融資需求，導致小農戶在有機銜接現代農業發展過程中處于被動的境地。

一是小農戶的抵押擔保物欠缺，融資能力低下 〔6 〕。小農戶承包經營的土地難以顯化財產屬性，雖然目前部分開展農村土地經營權抵押試點，但進展緩慢，農村土地經營權抵押難以實現國有土地的同權同價，很難達到銀行等金融機構發放貸款的抵押、擔保要求。二是銀行等金融機構開展涉農貸款業務的積極性不高。由于小農戶資金需求分散，次數多，數量少，銀行等金融機構開展此類業務的信息搜集和風險監管成本高，銀行等金融機構的經營成本很難迅速降低，開展此類涉農業務的不確定性風險較大，開發適應小農戶信貸需求的金融產品和服務意愿缺乏，小農戶難以獲得與其他資金需求主體同等的金融服務。三是小農戶獲取資金的融資成本較高。小農戶即使滿足銀行等金融機構發放信貸的要求，由于其經營規模和資金需求特點，往往是金融市場價格的被動接受者，缺乏金融產品議價能力，既要承擔融資服務費，又要花費融資使用費。小農戶的資本弱勢帶來較高的融資負擔，削弱了小農戶的信貸意愿。伴隨城鎮化進程的加快，農村剩余勞動力不斷流向城市，囿于農村土地經營規模，小農戶通過農業經營獲取的收入在其總收入構成中的比重迅速降低，農業生產的吸引力和比較效益迅速下降，導致小農戶中青壯年和掌握一定技能的勞動力快速外流，這種局面出現又加劇了小農戶經營粗放問題，甚至出現棄耕棄種，任由土地荒蕪，引發農村“空心村”問題和農業“空心化”現象 〔7 〕，這嚴重背離了我國農業農村現代化的發展目標。

（四）信息滯后的技術弱勢導致農業科技成果轉化緩慢

據測算，當前中國農業科技進步貢獻率約為56%，主要農作物作業綜合機械化程度約為63%，作物良種率高達96% 〔8 〕，先進機械設備、先進技術運用于農業的局面基本形成。但是，占農業經營主體的小農戶往往處于被遺忘的境地，主要表現在如下幾個方面：一是農業技術信息供需傳導不暢，現代農業應用技術推廣片面考慮農業大戶等新型農業經營主體的技術需求，忽略了小農戶應用現代先進農業技術的需求。由于小農戶的農業應用技術需求得不到滿足，往往只能憑經驗采用傳統的農業技術生產方式生產農產品，小農戶生產農產品的效率在市場競爭中處于弱勢地位。二是在農村電子商務平臺等現代信息技術應用過程中，農產品進城和工業品下鄉的“上下并行”不對等。工業品下鄉易，農產品進城難 〔9 〕，由于農村電子商務基礎設施建設滯后，小農戶掌握信息技術的能力低下，絕大多數小農戶只能依托農業合作社、協會或中間商對接市場，面臨的市場風險較大，農業增值收益分享能力有限，缺乏獨立的訂單與議價權利。同時，分散的村莊分布和較高的農村物流成本也制約了小農戶參與信息化浪潮的積極性，信息技術應用滯后。三是現行鼓勵農業發展的政策制定、實施過程中收集與關注小農戶的信息不充分。由于規模經營偏好，政府在鼓勵農業產業、生產與經營體系的建構與完善過程的資金補貼和扶持中，優先鼓勵和支持種養大戶、家庭農場、農民合作社和農業產業化龍頭企業。但是，這種扶持和補貼得到實惠更多的是農民中極少數和涉農的絕大多數工商資本，絕大多數小農戶被排除在外，難以分享改革紅利和農業現代化成果。延伸農產品加工鏈條，提升農業附加值，發展農產品加工業、鄉村旅游和休閑農業，需要鼓勵工商資本下鄉。但部分區域出現的“資本下鄉代替了老鄉，沒有帶動老鄉”現象有悖于鄉村振興戰略“資本下鄉不能代替老鄉”的基本要求，農業產業園建設異化為工業園，成為“穿農業馬甲的工業項目”，阻礙了農業科技成果示范、轉化的平臺和渠道。

三、小農戶有機銜接現代農業發展的實現路徑

實施鄉村振興戰略是我國新時代做好“三農”工作的總抓手，是廣大農戶有效參與、共享改革發展紅利的可行路徑。沒有小農戶的現代化，就沒有農業農村的現代化。因此，需要有效調動小農戶的參與積極性，充分發揮小農戶的積極作用，實現小農戶有機銜接現代農業發展。

（一）優化科技和社會化服務形態，加快構建農業現代生產體系

現代農業發展的關鍵在于技術創新和科技進步，要基于中國國情，積極開發適應中國氣候和土地分布特點的農業機械和農業技術，掌握農業科技進步的主動權，為我國農業由大變強奠定堅實基礎。一是鼓勵發展現代農業技術，在育種、深加工、精加工、信息、質量安全、生態安全等領域集中攻關，進行重點突破，達成成本降低、產量增加、質量提升的目標，呼應與保障社會公眾的食品安全關切，實現人與自然的和諧、綠色、健康發展。二是優化農業物質裝備發展，提升和改善農業生產裝備水平，尤其要提高農業機械化利用率，緩解農村人力不足的困境。充分利用現代裝備、設施和技術手段改造貧困地區的傳統農業，發展綠色農業、健康農業，提升農業標準化、信息化水平，實施“一村一品”工程，促進產銷對接，努力解決小農戶農產品價低賣難問題，提高小農戶收入水平，進行精準脫貧，堅決打贏脫貧攻堅戰。

要以構建農業新型社會化服務體系為抓手，充分發揮公共服務機構、龍頭企業、合作組織和其他社會力量的作用，大力推動生產性農業服務業的發展。要在試點基礎上總結推廣社會化全程服務經驗，培育扶持農機、排灌、統防統治、烘干、倉儲等服務經營性組織，充分發揮農機、郵政和供銷等涉農服務綜合平臺的作用，構建多層次、多元化和多形式的農業社會化服務體系。

（二）優化產業和人力資源形態，加快構建農業現代產業體系

快速推進農村第一、第二和第三產業的融合發展，加快現代農業體系的構建進程，確保廣大小農戶充分分享產業增值收益，做到種養業要優、加工業要精、服務業要活，通過產業鏈條的延長，實現價值鏈的提升。通過新型農業經營主體培育，進行形式多樣的適度規模經營，支持小農戶的農業生產。通過培訓支持和政策扶持，確保農村“三產”融合收益更多地留在農村主產區，增加包括小農戶在內的農民收入，完善健全社會化農業服務體系，把一家一戶分散經營的小農戶融合納入到現代農業發展進程中，確保小農戶更好地分享農村第一、第二和第三產業融合發展的增值收益。一是加快農村產業結構調整，豐富產業融合內容。大力發展綠色、循環農業，推進農業與文化、旅游、教育、養老健康產業的深度融合，充分挖掘農業的各種功能。二是鼓勵農村新產業、新業態的發展，實現產業融合手段的創新，大力推進“互聯網+”現代農業，應用物聯網、云計算、大數據、移動互聯等現代信息技術，推動農業全產業鏈改造升級。三是努力探尋農村“三產”融合的多種模式，因地制宜，發展農村一村一品、一鄉一業，實現農村的可持續發展。

農業農村發展、農民富裕的關鍵在“人”，要充分發揮廣大農民群眾的首創精神和主體作用。一方面要增強農民的身份認同和主體意識覺醒。努力提高小農戶的思想道德素質和科學文化素質，構建同社會主義新農村建設相一致的家風、鄉風和新鄉賢文化;充分發掘農耕文化、鄉土文化和非物質文化遺產。另一方面，要穩步發展農村基礎教育與職業技能教育，開展適應農民需要的多種形式的技能培訓，提高小農戶的勞動技能和農業生產經營能力，培育新型職業農民。

（三）深化農村改革和優化組織形態，加快構建現代農業經營體系

要科學、辯證地看待農村土地耕種分散與集中的關系，妥善處理小農戶與農村土地的關系。要深化農村改革，加快現代農業經營體系的構建進程，保障小農戶共享改革發展紅利;探索農村土地“三權分置”的實現機制 〔10 〕，通過示范、帶動鼓勵小農戶通過土地互換、聯耕聯種、代耕代種、股份合作、集中流轉、土地托管等方式提高農村土地經營規模，探索以普通農戶為主體的現代農業發展道路;加快推進集體經營性資產股份合作制改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制，讓小農戶成為農村改革的見證者、參與者和受益者;加強農村金融服務水平和能力建設，滿足小農戶量少次頻的多元化金融需求，大力開發針對小農戶金融需求的金融服務產品，建立滿足小農戶金融服務需求的服務組織，緩解小農戶融資難、融資貴的金融需求困境，實現差異金融定制的小農戶個性化服務。

要充分考慮農業農村發展的客觀實際，發揮農民合作社的示范帶動作用。要支持、鼓勵小農戶融入農民合作社，實現農業生產與經營的分工優化，提高小農戶面對不確定性風險的抵御能力，提高小農戶的農業生產效率，在品種選擇、技術應用、生產資料采購、產品分級、品牌建設、產品營銷、倉儲、運輸等環節充分發揮農民專業合作社作用，由其提供統一服務、統一經營。同時，要充分發揮合作社的專業合作功能，發展生產合作、供銷合作和信用合作，優化農民專業合作社與小農戶的利益聯結機制，解決土地細碎化和農村產出能力不足問題。

（四）優化農業補貼和農民增收渠道，加快完善財政支農體系

鼓勵農民群眾尤其是小農戶參與價值鏈收益分享，完善和調整農業補貼政策，確保財政涉農補貼更多更廣地惠及農民特別是小農戶。也有地方嘗試將財政涉農補助資金量化為農業合作社社員或受益農戶股份，通過股權分紅，全程參與農業價值鏈和產業鏈的收益分配。財政涉農補助資金要重點支持和扶持以小農戶為基礎發展的農業新型經營主體，支持通過訂單農業與股權合作緊密建立與小農戶的利益聯結機制，改變過去處于利益鏈底端的小農戶不能參與財政支農紅利的弊端，使其充分分享政策支持紅利。

要采取可行措施拓展農民增收渠道，鼓勵返鄉農民就近就業、就近創業，建立健全就業、創業扶持服務體系，營造城鄉勞動者就業平等的氛圍，構建就業平等的保障制度。一是積極創造就業條件，增加就業崗位，拓寬農村剩余勞動力就業轉移渠道，完善健全就業轉移服務支持體系，鼓勵農村剩余勞動力采取各種靈活方式外出進城務工，并能在城鎮生活穩定下來，實現安居樂業。二是在政策、資金方面支持和鼓勵返鄉創業農民，完善產業扶持、配套服務和人力支持政策，鼓勵返鄉創業人員帶動鄉村小農戶發展小眾、特色和附加值高的產品、產業，增強小農戶的增收能力，提高小農戶的收入水平。

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