鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接：幫扶模式的優化路徑

[摘 要] 脫貧攻堅戰取得全面勝利后，為順應“三農”工作重心歷史性轉移的新形勢、新要求，鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接成為當前“三農”工作的重中之重。在脫貧地區，脫貧攻堅時期的多數幫扶政策得以延續，因此，幫扶模式的優化對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接十分必要。應結合和把握鄉村振興戰略的總要求，因地制宜，對幫扶工作進行改進，在銜接工作上更加注重充分發揮市場配置資源的作用，突出地方特色，注重市場規律，激發內外力共同驅動，給予地方政府更多自主權等，全面鞏固拓展來之不易的脫貧攻堅成果，為有效銜接鄉村振興奠定堅實基礎。

[關鍵詞] 鞏固拓展脫貧攻堅成果;鄉村振興;有效銜接;幫扶模式;市場機制

[中圖分類號] F323.8? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1673-8616（2022）01-0020-10

2020年11月23日，隨著貴州省宣布紫云縣、納雍縣等9個貧困縣退出貧困縣序列，我國832個貧困縣全部實現脫貧摘帽。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上正式宣告，“區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務”，但同時也指出，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。解決發展不平衡不充分問題、縮小城鄉區域發展差距、實現人的全面發展和全體人民共同富裕仍然任重道遠”[1]。當天，由國務院扶貧開發領導小組辦公室整體改組的國家鄉村振興局正式掛牌。中國“三農”工作的重心向全面推進鄉村振興轉變，鞏固拓展脫貧攻堅成果，持續推動同鄉村振興戰略有效銜接，成為當前“三農”工作的第一要務。就具體的工作方式方法而言，在脫貧地區，設立銜接過渡期，保持現有主要幫扶政策總體穩定。

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接是當前國家重大政策方向，也是學術界研究的熱點問題。目前，國內學者的相關研究重點圍繞鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的邏輯關系、銜接問題和路徑選擇展開。

在邏輯關系上，推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，既是后扶貧時期社會主要矛盾轉變后的歷史必然，也是豐富和拓展中國特色社會主義反貧困學的理論必然[2]。脫貧攻堅與鄉村振興存在以內容共融、作用互構和主體一致為表征的互涵式關系，兩者既有聯系又有區別。一方面，脫貧攻堅是鄉村振興的前提和基礎，鄉村振興是脫貧攻堅的指引和提升[3];脫貧攻堅與鄉村振興都是對社會主義本質要求的具體化和系統化，都是為了解決新時代“三農”問題[4]。另一方面，兩者又有顯著的差異性，脫貧攻堅與鄉村振興雖然在總體上存在協調統一的關系，但是在戰略時間、對象、范圍、目標、工作重點、內容等方面存在差異性[2]。兩者在銜接過程中，政策范圍從特惠逐步轉向普惠，扶持對象從絕對貧困轉向相對貧困，頂層設計從點逐漸覆蓋到面[5-6]。

在銜接問題上，有研究認為，脫貧攻堅與鄉村振興的銜接中存在體制機制銜接不暢、產業發展升級困難和內生動力難以激發等問題[7];還有研究認為，政策的過渡接續謀劃不夠，缺乏統籌性的政策設計和支撐導致銜接工作出現困難[8]。

在銜接路徑上，有研究從戰略、組織、政策、工作等方面的銜接提出了建議[3];有研究則在產業高質量發展、生態價值轉化、治理現代化、培育內生動力、資產高效利用等方面提出要求[9]。

當前，推進脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接仍屬較新課題，學者們雖然對推進脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接進行了有益探索，但是就銜接工作的難度和深度的研究仍顯單薄。脫貧攻堅與鄉村振興聯系密切，反思以往的工作模式，結合當前實際，提出對應的優化思路，對豐富銜接工作研究具有一定的理論價值和現實價值。

一、問題的提出

（一）“5年過渡期”是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的客觀要求

自新中國成立以來，黨和政府就沒有停止過對消除貧困的探索，無論是人民公社還是農村家庭聯產承包責任制，其初衷都是為了緩解貧困，讓人民生活有足夠的保障。尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務，在全國范圍全面打響脫貧攻堅戰。

黨的十八大以來，精準扶貧取得了明顯成效。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中提出要實施鄉村振興戰略;2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》。2020年是全面打贏脫貧攻堅戰的收官之年，但據2020年中各地的初步摸底，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有300萬人存在致貧風險[10]。為此，2021年2月21日發布的中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興 加快農業農村現代化的意見》指出，脫貧攻堅目標任務完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期，做到扶上馬送一程。過渡期內保持現有主要幫扶政策總體穩定，并逐項分類優化調整，合理把握調整節奏、力度、時限，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，推動“三農”工作重心歷史性轉移[11]。5年過渡期內，對脫貧地區的各項幫扶還要繼續，幫扶政策和幫扶工作在原有的政策和工作模式基礎上表現出持續性和延續性的雙重特點。

（二）全面推進鄉村振興時期，優化脫貧攻堅時期幫扶模式的內在邏輯

1.脫貧攻堅時期幫扶模式與鄉村振興的關系

萬丈高樓平地起，鞏固拓展脫貧攻堅成果是實現鄉村振興的第一步。鞏固拓展脫貧攻堅成果是將貧困產生的基因和條件進行逐步的消除，使接近貧困水平的人口能夠走上良性發展的道路，徹底擺脫貧困。鄉村振興是農村發展環境轉變的重要標志，是產業振興的表現，是人才振興的基礎，是其他一切振興的前提。鞏固拓展脫貧攻堅成果是基礎性的，是鄉村振興的一部分，延續脫貧攻堅時期幫扶模式進行的工作也是實現全面鄉村振興工作的一部分，而且是前期工作的重要部分。

2.脫貧攻堅時期幫扶模式與鄉村振興的目標存在差異

習近平總書記對實施鄉村振興戰略作出重要指示時指出，要堅持鄉村全面振興，抓重點、補短板、強弱項，實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展[12]，其目標指向農業農村現代化的實現和農業強、農村美、農民富的全面實現。鞏固拓展脫貧攻堅成果是夯實“兩不愁三保障”等脫貧目標的幫扶延續性工作，其目標是脫離現行標準下的貧困，防止返貧。鄉村振興要求的農業農村全面現代化是需要一段時間的奮斗才能實現的，鄉村振興的目標也不僅僅是吃、穿、住或教育、醫療等有形目標的高水準延續，其目標是多元的，把生態、組織、文明等無形目標的高水準也囊括其中，而脫貧攻堅時期的幫扶模式存在局限，無法統籌兼顧鄉村全面振興目標。

3.脫貧攻堅時期幫扶模式與鄉村振興的影響對象范圍及重點存在差異

總的來說，完成脫貧攻堅目標任務是實現鄉村振興的前提和基礎，鄉村振興是指引脫貧攻堅后農業農村發展及鞏固脫貧攻堅成果的戰略目標，是脫貧攻堅完成后下個階段的工作重心，從這個角度來看，二者互為聯系、互相銜接且目標相通，統一于實現全體人民共同富裕、實現中華民族偉大復興的中國夢的本質要求。但是，從影響的對象及范圍來看，鄉村振興的對象由脫貧攻堅的農村貧困人口擴大到全部農村人口，范圍也由脫貧攻堅的農村貧困地區擴大到全部農村地區，涵蓋對象更大、覆蓋范圍更廣;從戰略重點來看，鄉村振興的重點從脫貧攻堅的主要解決“三農”中農民的貧困問題轉移到解決城鄉融合中發展不平衡的問題，由生存需求上升到發展需求。

二、脫貧攻堅時期幫扶模式發揮的重要作用

2015年6月，習近平總書記在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會時提出了扶貧開發工作“六個精準”的基本要求，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準[13];同年，在中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記就解決好“怎么扶”的問題，提出按照貧困地區和貧困人口的具體情況，實施發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批的“五個一批”工程[14]，全力以赴投入脫貧攻堅戰。脫貧攻堅時期采用的幫扶模式對農村貧困人口迅速脫離絕對貧困起到了重要作用。

（一）產業扶貧

產業扶貧是脫貧攻堅的根本之策。產業扶貧幫扶政策覆蓋98%以上的貧困戶，凡有勞動能力和勞動意愿的貧困群眾基本都可以參與到產業扶貧項目中去。全國各地相繼涌現“扶貧基地+農戶”“龍頭企業+合作社+扶貧基地+農戶”“龍頭企業+村集體+家庭農場”“龍頭企業+合作社+農戶”等產業扶貧模式。據農業農村部統計，貧困勞動力在當地鄉村企業和扶貧車間務工的已經超過1300萬人，約占務工總人數的一半;貧困戶人均純收入大幅增加，由2015年的3416元，增至2019年的9808元，年均增長率30.2%[15]。目前產業發展帶來的工資收入，已經成為農村低收入群體的主要收入。以河南省濟源市為例，該市探索開設“聯鎮帶村”產業扶貧項目，通過“龍頭企業+合作社+基地+貧困戶”模式形成緊密的利益聯結關系，確保了貧困戶都有一項或多項產業發展扶持項目，提高了帶貧承載力，拓寬了貧困群眾增收渠道。此外，于2018年6月設立市、鎮兩級產業扶貧基金，通過財政注入、企業捐助、消費扶貧公益捐贈等多渠道籌集資金，至2021年初基金總額達9420.8萬元。歸功于多項產業扶貧新項目的運作，該市產業扶貧成效顯著，2020年貧困戶人均純收入達到16203元，生產經營性收入增幅達到61.27%[16]。

（二）消費扶貧

消費扶貧可有效連接貧困地區和廣闊市場，可以解決農產品買難賣難、品牌不強、流通不暢等問題。2020年2月，國務院扶貧辦等7部門聯合發布《關于開展消費扶貧行動的通知》，通知中明確了四種消費扶貧的主要方式，即預算單位采購貧困地區農副產品的政府采購模式、政府主導建立消費扶貧交易市場的東西部扶貧協作模式、各類企業銷售扶貧產品的市場主體參與模式、中國社會扶貧網銷售模式。通過政府引導、市場運作、社會參與，幫助貧困群眾持續增收，構建社會扶貧的長效機制。

由于列入《全國扶貧產品目錄》的產品均經過嚴格的公示和考核，產品安全和質量有保證，符合人們追求高品質產品的需要，因此，這種“以購代捐”“以買代幫”的消費扶貧方式受到了社會的普遍歡迎，消費扶貧為生產企業拓寬了銷售渠道，贏得了產品推廣和宣傳的機會，扶貧產品銷量的打開也讓貧困地區增強了造血功能，提升收入和研發能力，并進一步推動了研發能力和盈利能力的提高。

根據國務院扶貧辦數據，2019年，消費扶貧帶動貧困地區實現農村居民經營凈收入4163元[17]。在5年過渡期內，消費扶貧帶來的收入也將持續幫助扶貧企業發展壯大，促進農村經濟發展。

（三）人才扶貧

為取得脫貧攻堅的全面勝利，我國政府采取了多種措施，充分發揮人才資源在脫貧攻堅工作中的核心作用，主要包括以下幾種人才扶貧措施。

一是科技人才扶貧?？萍际堑谝簧a力，人才是科技的載體，因此，擺脫貧困同樣也需要科技與人才的助力。為了加快貧困地區的摘帽工作進度，我國農業農村部曾先后出臺《關于加強農業科技工作助力產業扶貧工作的指導意見》《關于組建貧困縣產業扶貧技術專家組的通知》等政策文件，組織農業科技人員開展科技扶貧，指導組建了4100多個扶貧專家組，著力解決貧困地區在技術服務、項目選擇、科技研發等方面的發展難題。2017年以來，通過政府購買服務方式在全國500多個縣實施農技服務特聘計劃，從種養能手中招募4200多人的農技服務隊伍[18]，針對性地滿足農民技術需求、及時解決生產技術難題，對貧困農村脫貧起到了重要的推動作用。

二是組織人才扶貧。從2013年到2020年底，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部，開展扶貧工作[19]。這些人員在扶貧一線上，為扶貧工作竭盡所能，工作時間長，工作強度大，甚至毫不吝惜地貢獻個人資源，建設扶貧車間、協調扶貧物資、聯絡金融機構。

三是教育扶貧。在多年的扶貧工作中，扶貧先扶志、扶貧必扶智，已經成為人們的共識。黨的十八大以來，教育部認真學習貫徹習近平總書記扶貧開發重要戰略思想，啟動實施教育扶貧全覆蓋行動，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）亦相繼出臺了支持教育扶貧的相關政策，如安徽省出臺了《關于教育扶貧的實施意見》，貴州省編制了《貴州省三大集中連片特殊困難地區教育扶貧工程實施方案》等。教育扶貧的范圍不僅涉及學前教育、義務教育、普通高中教育、高等教育、繼續教育等全階段教育，還包括貧困地區教師人才隊伍、學?；A設施建設等;教育對象不僅涉及每位貧困家庭的孩子，還涉及貧困地區學校的每一位教師，在資金保障和教師派駐方面都給予了充分的政策支持。教育部提供的數據顯示，中央對地方教育轉移支付資金總量從2013年的2365億元增加到2020年的3468億元，其中80%以上用于中西部地區[20]。

人才振興是鄉村振興戰略的重要內容和要求，人才在鄉村振興戰略的實施中依然十分重要，因此，向農村相對貧困地區繼續輸入和培養各類人才仍是今后“三農”工作的重要內容。

三、當前鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接中幫扶模式需要注意的問題

在脫貧攻堅取得全面勝利后，國家對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期。當前鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作同脫貧攻堅時期相比，在具體的資金投向和扶持對象上雖然進行了一定的動態調整，但是工作方式整體延續了脫貧攻堅時期的做法。不過，在實踐中，脫貧攻堅時期的幫扶模式呈現出一些問題需要改進。

（一）扶貧資源分配不科學

產業扶貧、就業扶貧、消費扶貧、金融扶貧、教育扶貧、科技扶貧、生態扶貧等多種扶貧方式都主要由政府引導。在脫貧攻堅時期，以行政力量為主導進行資源再分配是必要的，也是發揮我國制度優越性的體現。但是，這種模式在執行過程中，不可避免地出現了扶貧資源分配相對不科學問題。

在脫貧攻堅時期的幫扶模式中，政府利用政策和資金，引導項目和社會資源注入貧困群體，幫助其具備脫貧能力、擺脫貧困。扶貧項目執行和為扶貧對象分配資金等具體工作由基層扶貧干部來完成。對于基層扶貧干部來說，扶貧是一項高約束、弱激勵的工作?；鶎臃鲐毟刹啃枰鎸碜詮膰业降胤礁骷墝徲嫴块T的審計監督，要應對政府多個部門的督查和巡查，還有省、市、區、鎮等各個級次的常態化的工作核查和階段性的考核[21]。在繁重緊張的扶貧工作中，政府行政人員進行扶貧資源分配決策時，往往會出現兩方面問題。

一是政府行政人員普遍遵循任務完成的優先級高于目標達成的優先級原則。在實踐中，任務完成與目標達成往往并不一致。以金融扶貧為例，金融扶貧是政府引導金融機構對農村地區和貧困群體提供政策性金融、商業性金融與合作性金融等金融服務，尤其是為其提供小額信貸，目標是解決貧困戶有項目無資金的問題，滿足貧困群體長期可持續發展需要。在有些地區，地方政府定期開展了貧困戶小額信貸增加率的考核，貧困戶小額信貸增加率就成為基層扶貧干部必須要完成的任務。因任務完成優先級高，基層扶貧干部首要關注點在于單純的數據，其資源分配的行為目標變成了數字的增長，而非事實上信貸行為是否真正提高了貧困群體的長期發展能力這一政策目標，因此在實際工作中，出現了大量小額信貸項目資金使用效率較低的現象。

二是政府行政人員對扶貧資源進行分配的決策能力面臨考驗。在原有扶貧模式下，扶貧隊伍由各機關企事業單位選派人員組成，他們來自不同崗位，從事不同工作，對當地發展的方向、扶貧對象的特點和市場的規模掌握有限，其選擇的扶貧項目和產業發展方向未必科學。以河南省某縣為例，該地盛產茶葉，扶貧干部卻選擇了茶油生產作為該縣的產業扶貧項目。茶油生產成本高、年產量少、投入周期長、不具備價格優勢，造成市場銷售困難。是繼續扶持還是果斷退出，成為一直困擾當地扶貧干部的主要難題。在貴州省某縣，有的村莊有好的山地資源，更適合發展麻羊產業，但是卻沒有獲得較多投資，而有的村莊因為政治資源較多則獲得了更多的投資[22]。這種情況與扶貧資源分配人員的決策能力和決策水平密切相關。

（二）資金使用方式不可長期持續

抓好脫貧攻堅工作是近年來各級政府的一項重大政治任務、首要民生工程和頭等大事，投入了大量的人力、物力、財力，“中央、省、市縣財政專項扶貧資金累計投入近1.6萬億元……扶貧小額信貸累計發放7100多億元，扶貧再貸款累計發放6688億元，金融精準扶貧貸款發放9.2萬億元，東部9省市共向扶貧協作地區投入財政援助和社會幫扶資金1005億多元，東部地區企業赴扶貧協作地區累計投資1萬多億元”[1]。持續、集中、大量的資源投入使我們在2020年完成了脫貧攻堅任務，不過這種投入并不具有長期性。

一方面，資金使用方式不可持續。鄉村振興戰略的覆蓋面遠遠大于脫貧攻堅的覆蓋面，在脫貧攻堅時期，資金重點投向現行標準下的貧困戶，而脫貧攻堅勝利后的5年過渡期內，不僅原貧困戶和臨近貧困線的人口需要資金繼續扶持，而且全國所有農村地區的鄉村振興也都需要大量的資金投入，這個資金量應該會超過脫貧攻堅時期的資金投入量。原來主要依賴財政投入的幫扶方式很難持續，尤其是考慮到5年過渡期滿之后，政府財政投入對原貧困戶的幫扶告一段落的情況下，習慣于政府幫扶的人群是否能夠在市場大潮中立穩腳跟，值得重視。

另一方面，脫貧攻堅時期幫扶模式下的資金管理方式存在資金使用效率不高的問題。按當前的扶貧資金管理方式，各部門對財政資金使用方向的規定都十分具體，缺乏靈活性，地方很難根據當地實際情況統籌使用。例如，國家農業綜合開發、土地整理和省級農業開發、糧食產能規劃等涉農項目資金總量不少，但較為分散、多頭管理，部分項目還存在重疊建設。同樣，財政投入道路、住房、環境等公共設施建設的資金也存在類似問題。如此一來，有的資金并沒有用到真正需要的地方上去，造成財力的浪費。

（三）后續管理問題

1.扶貧建設的基礎設施后期維護管理能力不足

完善貧困地區的基礎設施建設是以往扶貧工作和以后鞏固拓展脫貧攻堅成果工作的重要內容，但從現在已經建成的基礎設施來看，許多基礎設施面臨著后期維護管理能力不足的問題。例如，有的貧困村雖然建成了污水處理設施，但是自建成后就因后期維護資金壓力較大，基本處于閑置狀態;廁所改造后，受用水費用增加、傳統生活習慣及管網配套不到位等影響，在一定程度上存在因費用增加而舍不得用、缺少配套不方便用、質量不高不如不用的情況;有的村道雖然建成，但是維修保養不及時，破損嚴重的情況也較為普遍;有的縣區雖然采用政府購買服務對村莊垃圾進行處理，但是因為資金、監管不到位，環衛設施仍然沒有實現全覆蓋，保潔機制也不夠健全;還有一些村莊依然存在著亂搭亂建、污水亂排、垃圾亂丟、柴草亂堆、畜禽亂跑等現象，這些現象與基礎設施的后期維護管理能力不足都有很大關系。

2.產業扶貧和消費扶貧成果不穩定

產業扶貧本身與市場聯系最為緊密，也是可持續性最強的一種扶貧方式，但與穩定的財政投入不同，產業受市場變化影響較大，收益存在較大的不確定性。尤其是許多相對貧困村缺乏特色產業項目，產業發展項目選擇比較單一或不對路，同質化現象比較嚴重，且這種同質化往往都體現在產品為最初級的形態上，即種植同一種農作物、養殖同一種牲畜，導致市場競爭力不強，產業收益率不確定性大，脫貧戶和一些邊緣戶存在返貧的風險。

另外，要想獲得長期穩定的消費扶貧收入，單靠扶貧單位的推介和社會扶貧的熱情是比較困難的，優質的產品質量和較高的性價比才是收入穩定增長的基礎。因此，對于不能及時調整產品結構、提升產品附加值的扶貧產品，在5年過渡期結束后，其生產企業將出現分化，有的將走上良性循環的增長道路，有的則將被市場所淘汰。

（四）脫貧地區發展動力不足問題

脫貧地區要真正發展起來，實現農業現代化，現代化的企業和現代化的農民不可或缺。但是如果僅依靠脫貧攻堅時期的幫扶模式，解決不了脫貧地區新型農業經營主體和人才不足的問題，更不用說實現其現代化了。

一方面，脫貧攻堅時期的幫扶模式無法解決脫貧地區新型農業經營主體不足的問題。新型農業經營主體，包括農業企業、家庭農場、農民專業合作社等，其健康發展是實現鄉村振興、實現農業現代化的前提。當前，我國農村脫貧地區的新型農業經營主體的培育機制仍不健全，成長型的新型農業經營主體體系尚未形成，脫貧地區現有的農業企業普遍規模小，缺乏龍頭企業。脫貧地區在對口幫扶下，在發展鄉村旅游、特色農業、休閑農業及農產品電子商務等新業態方面不斷探索，但對于大多數脫貧地區而言，這些產業仍處于初級培育階段，農村創業創新的氛圍和環境仍然沒有完全形成，許多相關企業甚至需要依靠消費扶貧的力量才能維持，對整個鄉村振興的支撐能力和對脫貧戶的帶動作用還十分有限。

另一方面，脫貧攻堅時期的幫扶模式無法解決脫貧地區人才缺乏問題。新型農業經營主體培育基礎薄弱與當地人才缺乏關系密切。有文化、懂技術、會經營的新型職業農民嚴重不足;具備承接數字化時代的旅游文化產業、新業態電商產業能力的復合型人才更少;基層農技隊伍知識老化，年齡結構、專業結構、梯次結構不合理現象普遍，農業現代化急需的新技術應用推廣人才也出現青黃不接的問題。雖然我國大力推進人才扶貧工作，選派了大量科技人員下鄉，并對當地農業進行創業培訓，但是單靠行政性力量還是難以解決農村脫貧地區人才缺乏的問題。培訓內容與農民需要不相符合;派駐的技術人員雖然能解決農業生產方面的一些問題，但是其利益聯系程度與當地農民相比還有較大差距;教育扶貧采取的方式多為幫扶硬件，軟件幫扶相對較少，有的幫扶建設的圖書館、文化廣場使用率不高;市場需要的新業態從業者靠幫扶更是難以滿足。一旦幫扶停止，缺乏內生發展動力的地區很可能再次落入貧困的境地。

四、優化幫扶模式，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作的路徑

原幫扶模式有其存在的合理性，但在新形勢和新要求下，已經無法充分滿足實際需要，在現實鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作中，可做以下優化。

（一）充分發揮市場配置資源的作用

行政力量深度參與在時間相對較集中的脫貧攻堅時期是必要的、可行的，但鄉村振興時期的時間階段相對較長，需要具備長期效應的市場機制發揮更大作用。因此，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接時，政府應明確自身定位。

一是將重點放在培育脫貧地區人們的市場意識上。接受市場意識是走出貧困困境的第一步，只有人們從內心愿意參與市場競爭，并愿意為贏得市場競爭而積極學習，自覺捕捉市場變化，主動掌握對接市場的手段，才可能在市場中成長并壯大起來。但是，完全依賴政府資金扶持是產生不了市場意識的，這就需要通過參與培訓及勞務輸出使得脫貧人口開闊眼界，在市場競爭中一邊觀察一邊學習，從而熟悉市場機制的現象、規律，掌握了解市場信息的渠道，從畏懼市場轉變為主動對接市場，勇于接受市場挑戰，進而立足于市場大潮之中。

二是將重點放在培育脫貧地區的新型農業經營主體上。鄉村產業振興離不開新型農業經營主體，農業現代化的實現更離不開的新型農業經營主體的充分發展。培育和發展脫貧地區的新型農業經營主體體系應當成為新時期政府的工作重點，努力為農村新型農業經營主體降低經營成本，提供市場信息平臺支持，及時進行市場風險預警;同時，對農民進行職業培訓和創業培訓，在脫貧地區逐漸形成有利于創新創業的良好氛圍。

三是將重點放在改善農村營商環境方面。良好的農村營商環境是鄉村振興的基本條件，改善農村營商環境包含提升農村政務服務水平、改善農村基礎設施、完善農村物流體系、健全農村要素市場等。在對地方進行鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的政績考核時，政府可將優化營商環境納入重點考核范圍，在提升行政管理水平和推進城鄉公共服務均等化等方面做到不缺位，在資源配置方面做到不越位。

（二）突出地方特色，注重市場規律

在脫貧攻堅時期，由于時間緊、任務重，許多方面出現“一刀切”的情況，產業扶貧也出現了一哄而上的問題，存在部分低水平同質化競爭的現象，而本地特色產品和服務往往不能得到充分的挖掘和利用。在部分低收入地區，存在“守著寶、不識寶”的情況。其實，相當多的低收入地區都有著獨特之處，有的是獨特的生態環境，有的是獨特農產品，有的是獨特生產工藝，等等，這些獨特性在市場經濟中就意味著價值，關鍵在于要意識到自己的獨特性，發揮出自己的獨特性。筆者在實地調研時了解到，在河南省濟源山區，土房土窯是當地的特色建筑。在危房改造過程中，當地政府利用財政資金對土房土窯進行了原汁原味的修復，充分考慮了群眾的經濟負擔、生活習慣和鄉土文化的傳承保護。2017年以來，濟源示范區實施土房土窯改造千余座，不少改造過的土房土窯變成鄉村旅游熱點，其中王屋鎮迎門村土房改造后的小有洞天民宿，已成為河南民宿的標桿。

不過，在挖掘本地特色時，要結合本地各方面的實際情況，如開發民宿，除了要考慮民宿本身突出地方特色，還要考慮交通條件、服務能力及市場競爭力等問題，不能盲目追求特色而忽略市場規律。

（三）內外力共同驅動

由于鄉村振興涉及的面更廣、要求更高，因此推動鄉村振興戰略僅靠政府是無法完成的，需要全社會共同參與。政府需要推動非農部門與農業部門的合作，包括推動農業領域的產學研聯動，引導社會資本投入農村的產業融合發展，鼓勵金融保險行業創新涉農產品，保障涉農資金，提高農業風險抵御能力等。

另外，擺脫貧困最強烈的動力還是來源于脫貧人口內部，要做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作，脫貧人口的內生動力更是必不可少。因此，脫貧地區需要增強自身的發展能力。一方面，通過總結推廣“頭雁回歸”的工作經驗，吸引走出去的優秀人才補充到農村帶頭人隊伍中來;另一方面，注重本地人才培養，通過農業人才定向委培模式，依托職業院校、遠程教育站點等教育平臺，加強對本地人才的培養，爭取早日涌現一批對家鄉有感情、熟悉本地情況又有建設家園激情的人才。

（四）給予地方政府充分的自主權

鄉村振興的范圍包括整個農村地區，各地區的特色、主要問題和當前最需要解決的問題各有不同，從上到下制定政策、分配資源有利于在短期內集中力量辦大事，但從長期來看，不利于地方政府能動性的發揮，不利于因地制宜將資金投入到最緊迫的領域，從而影響資金使用效益。因此，應給予地方政府充分的自主權，高一級政府做制度設計，在給予基層政府一定財權的基礎上，由基層政府制定鞏固拓展脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接的資金使用分配和具體措施，哪些設施應當及時予以維護，哪些項目應優先保障資金使用，由地方政府通過民主決策決定;同時，研究制定科學的考核辦法，考核指標不宜“一刀切”，不要將地方政府的考核規定得過于死板。

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[責任編輯：楊? 彧]

[作者簡介] 雷瑛，河南行政學院副教授（河南鄭州，450000）。

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