健全“三治結合”鄉村治理體系的幾點思考

吳昕春

(合肥師范學院 馬克思主義學院,安徽 合肥 230601)

“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”(簡稱為“三治結合”鄉村治理體系)是黨中央總結新時代鄉村治理實踐經驗,全面推進鄉村善治目標實現的一項重要制度安排。為促進“三治”有效結合,充分發揮鄉村治理體系的制度效用,需要在理論上明晰“三治結合”鄉村治理體系的內在邏輯,創新“三治結合”的運行機制,充分發揮鄉村多元治理主體的積極作用,在有效促進鄉村治理水平和治理能力現代化進程中,實現“健全”鄉村治理體系的歷史性目標。

一、新時代鄉村治理體系的特征與內在邏輯

(一)規范使用鄉村治理體系概念

準確理解新時代鄉村治理體系的內涵及其內在邏輯是推進鄉村治理體系建設,保障鄉村治理有效的重要基礎。如何認識和表述新時代鄉村治理體系,目前的一些研究文獻在概念表述上并不一致,與“三治結合”鄉村治理體系表述不同的有兩種較為典型的表述,一種是“三治合一的鄉村治理體系” ,另一種是“三治融合的鄉村治理體系”?！叭魏弦弧焙汀叭稳诤稀编l村治理體系的表述,作為對治理主體的意識活動和治理實踐中治理工具選擇的思考或者是提升治理有效性的策略方案,具有其合理性,但用于表述鄉村治理體系的概念是缺乏依據的。

“三治結合”的鄉村治理體系是黨和國家關于實現農村治理現代化的一項制度安排。黨的十九大《報告》首次提出了“鄉村治理體系”的概念,正式確立在實現國家治理現代化的總體框架內,“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的目標任務［1］,并將其視為新發展理念,作為實施鄉村振興戰略的組成部分。其后黨和政府在相關重要文件中對著力建設的鄉村治理體系的表述始終是穩定的、一貫的。2019年6月,中辦國辦出臺加強和改進鄉村治理的專門性《指導意見》,堅持“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”“走中國特色社會主義鄉村善治之路”的表述;建設目標要求至2035年,“黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系更加完善,鄉村社會治理有效、充滿活力、和諧有序,鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化”［2］。2019年,中央四中全會提出全面推進國家治理體系和治理能力現代化建設,在若干重大問題的《決定》中再次明確健全“三治結合”的城鄉基層治理體系［3］,并作為構建基層社會治理新格局的重要內容。2021年4月,黨中央國務院發布加強基層治理體系和治理能力現代化建設的《意見》,規劃設計“力爭用5年左右時間,建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與,自治、法治、德治相結合的基層治理體系”。在上述關于鄉村治理體系制度的頂層設計文件中,都只是明確提出“三治結合”鄉村治理體系的概念,而沒有其他表述。

目前,學界存在的“三治合一”及“三治融合”鄉村治理體系等不同表述,會造成鄉村治理體系在概念使用上的不規范。概念不能規范統一,反映出在認識層面對“三治”之間邏輯關系還未形成統一認識,在實踐中可能會導致不同治理形式的相互替代和策略混亂,應予以必要的厘清和規范。

(二)“三治結合”鄉村治理體系的內在邏輯

“體系”是指由若干要素或相互關聯的部分組合而成的一個具有特定功能的有機整體?！班l村治理體系”這一有機整體,是由三個既相互聯系又相互獨立的治理方式組成,自治、法治與德治三者結合發揮系統整體功能作用是其顯著特征。

在鄉村治理論域下,自治、法治和德治的邏輯關系是三者之間既相互聯系,又相對區別。三者的相互聯系在于三種治理方式具有相同的價值取向與治理目標,都是實現鄉村社會“善治”目標的具體方式。三者的相對區別在于,首先是鄉村治理中的自治、法治、德治三種方式并不是并列關系?！叭巍编l村治理體系是一個一主多元的架構［4］,在體系中,一主是自治,法治和德治是多元,“三治結合”的本體是自治［5］。也就是說,村民自治是現時代鄉村社會治理的基本制度框架,“在整個鄉村自治秩序中,自治是基本制度安排,法治、德治是自治的原則和方式,它們規范制約著自治的運行”［6］。也有學者認為三者是“一體兩翼”關系,即自治為體,是本位目標,法治和德治為兩翼,法治為保障,德治為基礎［7］。其次是自治、法治和德治三者功能作用各有側重,《指導意見》要求“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣”,明確“自治是法治和德治所追求的目標,法治是自治和德治的保障,德治是自治和法治的基礎”［2］。

二、“三治結合”機制有效的實踐要求

“三治結合”鄉村治理體系的體系效能取決于自治、法治和德治的實踐效能以及三者結合所發揮的系統治理效能。按照十九大《報告》中提出的“健全”鄉村治理體系的工作目標要求,重視對“三治”結合機制進行深入研究,搞清“三治”有效結合的機制及其方式,開展針對性建設,才能充分彰顯各自功能優勢,切實發揮“三治”結合的互補效應、協同效應,實現治理體系集成效應的最大化。

(一)“三治結合”表明現代鄉村社會治理具有復雜性和系統性特征

這是由現代鄉村社會的特點所決定。城鎮化的推進不斷“撕裂”和“解構”了傳統鄉村共同體。鄉村人口和資源的可流動性使得鄉村成員身份認同出現困難;市場經濟的逐利性和鄉村宗法意識的傳承浸透,特定目標治理中可能發生共同體利益分化、主體目標異化等情態。村民利益矛盾沖突的原有形態與新時期的新常態相互交織,表現更加復雜多樣。原有鄉村共同體道德規則的現代轉化,鄉村法治意識和法制權威的自覺增強,都存在相對滯緩的薄弱環節和諸多困難,鄉村治理體系面臨著既要適應新時代治理發展需要的自身再造,又要克服制約治理有效性的落后方式,既要調解日益增長的公共事務治理過程中鄉村成員內部經常性矛盾糾紛,又要解決來自鄉村外部資源輸入而帶來的利益分歧和沖突等艱巨任務,單純的治理形式往往陷入功能不足的窘境,“三治結合”突顯了現代鄉村需要實施系統性治理和實現治理系統性的客觀需求。

(二)“三治”結合的運行機制

“結合”是一種運行,保障“結合”有效和高效,健全運行機制并維護運行機制的有效性是關鍵?！叭谓Y合”的運行機制應當重點包括以下幾方面：

1.黨組織統一領導機制。在有關加強和改進鄉村治理的制度設計中,加強“黨組織領導”是鄉村治理體系制度中的重要內容。黨的基層組織工作《條例》明確要求“黨的農村基層組織應當健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”,“加強對各類組織的統一領導,打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村,形成共建共治共享的鄉村治理格局”［8］。這從黨內法規層面規定了黨的基層組織在“三治”結合過程中的領導地位,黨的基層組織是鄉村治理體系的核心?；鶎狱h組織的“統一”與“領導”既是一種政治制度,也是“三治結合”得以有效運行的機制,體現在基層黨組織具有領導、指導、統籌和整合鄉村多元治理主體行為的功能。在鄉村治理實踐中,基層黨組織的思想建設機制、組織保障機制和黨建引領等工作機制的有效運行為鄉村多元結合治理提供了主體能動性保障和治理運行機制保障。

2.學習教育宣傳機制?！叭谓Y合”鄉村治理體系既涵蓋國家和社會治理的理念、機制、格局等一系列新治理的范疇,也包含其鄉村治理形式中治理結構、治理機制、治理技術等多方面內容,需要對此有正確的認知、采取恰當的行為,才能產生良好效果。鄉村治理深化過程是治理主體知識能力提升的過程,也是鄉村社會生態塑造的過程,如欲使治理進程高效,治理主體就需要經常性接受外部理念、知識、技能等灌輸指導,不斷將治理目標、規則、政策等內化并付諸治理實踐,這也是學習教育宣傳機制發揮作用的過程。學習教育宣傳機制主要包括制度化政策學習機制、主題培訓機制、主體間信息交流機制、經驗總結與典型示范帶動機制以及批評與反思機制。通過這些機制的充分作用,作為治理主體的組織內部先進性意識、鄉村共同體意識不斷增強,不同治理主體間的利益價值得到有效整合,為三治結合協調治理行動提供堅實的思想基礎。

3.主輔共治機制。在鄉村治理體系結構中,存在兩種主輔結構關系：其一是主體的主輔關系,體現在基層黨組織的領導與其他治理主體的被領導之間;其次是治理形式的主輔關系,表現為村民自治為主,德治法治為輔,德治法治在村民自治框架內實現相互間的不斷融合。在以主輔關系為特征的鄉村治理體系結構中,如何既體現主輔關系特征,又保障實現多元共治目標,要點在于維護鄉村治理制度所確立的正式機制的權威。確立黨組織領導共治的組織機制,完善預防主體角色偏差的約束修正機制;建立促進法治規范和德治規范及時有效轉化為鄉村自治章程、村規民約的內化轉化機制;形成基于數字網絡技術的共治平臺和開放政府、服務政府建設機制及保障多元主體共同參與、有序參與、有效參與機制;完善不同主體利益表達機制、社會資源引入的決策機制及主體行為激勵機制等,從而創建黨建引領,多元主體角色互補、相互促進、相得益彰的治理環境,實現“三治結合”治理體系效能最大化。

4.協商協調機制。由于鄉村治理主體多元,治理方式、治理工具和治理規則多樣,多元共治中的協商協調必不可少且十分重要?？蓞f商協調性在鄉村治理實踐中著重表現在以下兩個方面：一是決策過程中不同治理主體利益的協調。主體參與治理的目的各不相同,其背后都是受自身利益支配,通過協商協調平衡利益需求是治理有效的基礎條件;二是治理運行過程中的治理規則協調。各類治理規則由于其生成的系統不同,運行過程中可能會產生規則沖突。沖突和不協調問題的存在會降低治理績效、增加治理成本,因此也需要及時進行協商協調。協商協調機制既可以是正式機制,也可以是非正式機制,在充分發揮村民民主議事等正式機制的協商協調職能的同時,在事務治理的事前、事中和事后,積極探索創新行之有效的非正式機制,重點是不同層級之間的上下溝通機制、不同利益主體的多方互動機制,治理規范和工具的相互調適機制,治理效果的正負反饋機制等。

(三)提升“三治結合”機制效能的實踐要求

1.正式治理制度剛性適度。為實現鄉村治理目標,黨和政府已經建立較為完善的正式制度體系,包括“三治”的內部機制和外部機制,這些制度機制應該保持剛性約束力,以克服治理主體缺位易位和責任推諉問題。一方面,正式制度的剛性原則在鄉村社會貫徹并不是一件容易的事情,傳統鄉村“熟人”社會的親情關系、裙帶關系特征在現代鄉村社會仍有遺存,事務治理過程中制度規則可能因“變通”而剛性不足。另一方面,鄉村的上層強勢部門不當用權,諸如學界討論較多的鄉村治理過程中出現的“政策擱置”與“模糊執行”、法治“人治”化等現象,也是制度剛性不足的表現。

2.非正式治理機制靈活適宜。相對于正式制度機制,非正式治理機制既可以是鄉村共同體內生成的規則或習慣,也可以是正式治理機制的適宜性延伸。面對和解決復雜多樣且不斷新生的問題,達到治理目標,應該重視非正式治理機制的引入和補充。目前,不少學者都認可一些非正式治理機制在鄉村治理中的積極作用,肯定這些非正式治理機制可以整合人們的價值需求,協調矛盾解決中可能出現的“理”與“情”之間的沖突,強化治理主體與共同體成員之間的社會信任感,有利于促進形成鄉村社會共識。比如,有學者提出的基層治理過程中存在的“說服”行為就是一項很重要且具有典型性的非正式治理行動機制。說服機制是“基于互動形式,策略性地運用語言、情感、行為等要素達到某種共識的過程”［9］。說服可以是在正式制度下的非正式運作,也可以是正式制度機制外的補充。有學者將“柔性治理”非正式機制引入治理過程,認為“柔性治理”主要表現為“矛盾化解的依據具有一定的靈活性”,“社會力量通過情感關懷、心理慰藉等方式構建與社會成員建立起非正式關系并達到非強制勸說的目的”［10］。在鄉村治理實踐中,適當引入“柔性治理”機制,強調治理雙方在互動過程中通過建立信任,以“柔軟”和“靈活”的方式來化解矛盾,實現治理過程合作或行動趨于一致?！叭嵝灾卫怼睓C制運用于鄉村利益矛盾突出的拆遷、信訪等事件處理時能產生良好效果。

3.治理機制創新補充適時。鄉村治理是一個動態的過程,在這一動態過程中會不斷產生新情況新問題,會不斷出現新變化新要求。因此,治理機制的與時俱進、發展創新是保障“三治結合”治理體系有效高效的常態。新時代鄉村治理的新變化突出表現在,鄉村治理方式由宏觀治理為重轉向微觀治理為重,便民化、高效化、數字化、一體化的工作目標要求有相應的適時的制度安排來保障。同時,治理過程更應持彈性開放的態度,多元治理主體通過能動性的發揮積極將非正式機制及時補充或“嵌入”正式制度機制之中。

三、治理主體性發揮是實現“三治”有效結合的關鍵

目前,鄉村治理體系在治理實踐中仍然存在諸多治理難題,治理主體性原因應該是其主導方面。強調治理制度完善對于有效治理的重要性不言而喻,但深究制度發生作用的機理正在于制度內化于治理主體并經過主體的轉化而發生效用。

(一)鄉村治理的主體與主體性

關于鄉村治理主體的確認,可以根據“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障,共治共建共享”的國家治理總體格局,在鄉村場域中來理解治理主體,那么,地方黨委和政府、村民自治組織、村民和鄉村其他經濟社會組織是多元化治理主體中的重要主體(1)有學者將鄉村治理主體分為內源型、外源型、內—外聯合型主體。鄉村治理內部型主體包括村黨支部、村民委員會、村民小組、村民議事會、村民理事會、村民監事會、鄉村精英(新鄉賢)以及普通村民等。內部型主體是鄉村治理的直接參與者,也是鄉村治理規范的制定和實施者。鄉村治理外部型主體包括基層黨政機關、外來企業、公益性社會組織以及外來務工經商人員等。外部型主體雖然不是鄉村治理的直接參與者,但是由于這些主體可以通過行政管理、投資、社會服務等方式作用于鄉村治理,在很大程度上已經成為鄉村治理中的重要力量。內—外聯合型主體主要指通過資本、自然資源等媒介聯結鄉村內、外主體而形成的共同治理力量,其中以“企業+農戶”性質的專業合作社為典型。參見高其才.健全鄉村自治法德治相結合的治理體系［EB/OL］.(2019-02-26)［2022-05-07］.https：//m.gmw.cn/baijia/2019-02/26/32561969.html.另有學者認為,目前鄉村治理已形成以基層政府為主導,村“兩委”為基礎,鄉村精英、普通村民、傳統宗族權威等為主體的多元鄉村治理格局。參見杜智民,康芳.鄉村多元主體協同共治的路徑構建［J］.西北農林科技大學學報(社會科學版),2021(4)：63.。對此,中央文件和國家相關制度文件已經明確,各種治理主體的權力權利邊界和治理責任在相關制度文本中也有明確規定,理解上沒有太多分歧。

主體性是一個哲學概念,基本的含義是主體所應有的獨立、自主和個性化的特征,這些特征不僅表現在認知、情感、意志方面,也表現在行為目的性方面,主體性在主體與客體的互動過程中顯現出來。治理主體雖然具有個體和組織等不同形式,但作為行為主體也應具有主體性特征。治理主體性是指治理主體所具有的獨立、自主和責任的態度和信念并采取負責任的行為,是主體在治理實踐中表現的自主性、能動性和創造性。

(二)鄉村治理主體的問題表現

1.自治主體缺位導致鄉村治理過程缺少內生動力。治理缺位主要體現為主體短缺和主體能力不足兩方面。鄉村“空心化”是現時許多鄉村的圖景,長期遠離鄉村的村民,雖然傳統的鄉民身份未變,但他們對鄉村的歸屬感和集體認同感已逐漸淡化,鄉村治理主體的角色意識和責任感已經模糊,因而參與鄉村治理的愿意度及參與治理的效能感低下;留守村民中存在年齡結構失衡,認知能力和專業化能力與治理主體要求不夠吻合、不相適宜;鄉村自治組織不同程度存在人才匱乏、結構老化,呈現出鄉村自治主體的缺位。

2.法治主體越位導致鄉村治理過程行政化。主體越位既表現為超越主體自身的責任和權力邊界,泛化權力、過度用權,也表現為干預或剝奪其他主體的應有權利。政府行政為法制授權,行政權行使是法治的組成部分。由于地方政府在鄉村治理的資源輸入、治理力量保障和治理方案供給等方面處于主導和優勢地位,因而在某些具體事項的治理過程中出現越位代替的現象。有學者研究認為,由于地方政府為了完成某些鄉村治理任務而采取的“行政嵌入”和“行政替代”,導致“鄉村治理內生性主體的村民在鄉村治理的實際過程中被去參與性、被客體化及被邊緣化的情況日益顯現”［11］。同時,政府在事項治理中的“行政下沉”,“村級組織被高度吸納進科層化治理體制內”,“鄉村治理日益去主體化與懸浮化”［12］等現狀是行政權力泛化的具體體現。行政權主體對自治主體的替代導致三治結合的權力與權利邊界模糊,也抑制了自治主體的能動性發揮。同時,鄉村普法、執法的法律事務崗位人員不足,法制權威意識、守法依法的行為意識不強,在事項治理過程中出現以權代法、“選擇性執法”,形成用法難、執法難等問題,實際上也是法治主體的越位。

3.德治主體弱位導致道德的價值引領支撐功能弱化。德治主體弱位主要表現在自身道德進步與接受道德約束自覺性不能與時俱進,鄉村社會德育過程中不求實效而產生的形式主義,促進德育內容的時代性、目標性呈現滯后,時代發展的道德內涵和法制規則與村規民約轉化結合度不高,參與治理的功利化行為選擇,多元主體間信任缺失,對失德行為的道德評判失準等諸方面。

(三)增強鄉村治理主體性的路徑

鄉村治理主體是鄉村治理制度的踐行者,主體性發揮為鄉村治理有效提供內生動力。鄉村治理過程中,建立制度固然重要,但制度只有成為治理主體性組成部分,制度才更加具有效用。在外部資源輸入相對有限的條件下,鄉村治理體系的系統效能及具體治理方式的有效性受治理主體性程度的制約,因而,增強鄉村治理主體的主體性是一項需要加強的工作。

1.經常性的自我認知與反思,激發主體自主性。新時代推進鄉村振興和實現鄉村治理現代化是黨和國家的戰略決策,多元鄉村治理主體共同擔負著實現治理有效的重大歷史任務。同時,不同治理主體在三治結合的鄉村治理體系中承擔不同的職責,具有不同的任務,應經常性地學習黨中央的新決策新部署和新要求,領會治理目標任務,理解規范治理行為的制度機制,落實治理方針政策,構筑有效履行治理主體責任的理論基礎和思想基礎。在具體事項治理的過程中,不斷總結經驗,研究問題,解決難題,治理主體角色意識、擔當意識的提升和自主性、能動性的充分發揮是實現治理有效的重要基礎和保障?；鶎咏M織作為鄉村治理主體應發揮組織和動員功能,起引領帶動和示范作用。

2.尊重多元治理主體的權利,激發主體能動性。應該承認,在鄉村治理的主體結構中,村民的主體地位和自治權利的尊重保障是相對弱勢的。有學者提出“改變傳統鄉村治理中國家權力、資源的再次下鄉,向鄉村治理的微觀主體農民賦權”的主張［13］,反映出保障村民自治主體權利的相關制度沒有真正落實,內生動力不足問題實際上也是主體能動性發揮不足的問題。在多元主體協同共治中,基層法治主體需按現實治理需要,科學重構自身角色?！盎鶎诱畱青l村治理的協調者、能促者、監督者、服務者和資源分配者,而非管理者、控制者和資源壟斷者,特別是鄉鎮干部,應厘清自身角色,改善服務態度,增強實干能力?！保?4］

3.主體間的相互約束與激勵,激發主體創造性?！叭谓Y合”鄉村治理體系在組織架構上是堅持整體論,目標是建立鄉村治理共同體。主體間的相互約束與激勵是形成共同體的重要條件,相互約束是要防范治理主體權力不當使用和權力運用不力等權力偏差。相互激勵是支持保障相關主體的積極履職行為,權威組織應具有鼓勵接納其他主體在解決問題的治理過程中所采取的試驗和探索的勇氣和寬容精神,鼓勵相關主體對正式制度的堅守和對非正式機制的嘗試,在相互激勵中充分展現主體的創新性精神。