檔案資政服務生態系統構成及運行機制研究

歸吉官 邵曉瑜/廣西民族大學管理學院

在國家作出國家治理體系和治理能力現代化重大部署后，檔案事業也積極推進檔案治理體系建設?，F階段檔案工作參與國家治理地位不高、融合程度不深、工作機制不健全、治理能力不強、作用發揮有限等問題影響并制約著我國檔案資政服務的開展。為使檔案資政服務優化升級，助力檔案事業高質量發展，檔案資政服務迫切需要創立一個多要素有機融合、動態發展的，具有嵌入式結構性關系的生態系統，并形成健全的運行機制，促使檔案部門與公共決策部門更深層次融合，有力支撐公共決策部門的決策需求。

從生態系統研究來看，由于受到“信息生態”研究的啟發，檔案學界積極引入生態學理論進行思想探討，國內學者主要從檔案信息生態系統[1-2]、數字檔案館生態系統[3-4]等角度開展了廣泛研究，而國外學者則從服務生態系統[5-7]、信息生態系統[8-9]展開研究。關于檔案資政研究，目前國內的相關研究主要涉及以下三個方面。一是基礎理論研究，主要包括檔案資政服務的概念、特性、作用、功能和價值[10-12]；二是實踐經驗研究，主要涉及現象描述、經驗總結以及案例分析等方面[13-14]；三是應用理論與技術研究，主要涉及檔案知識庫與檔案知識工程[15-16]。國外對于檔案資政服務的研究則以檔案部門參與政府決策治理為主[17-18]。

從現有文獻來看，檔案資政服務的研究呈現出理論與實踐上的點狀分布，而且主要聚焦于特定范疇的微觀領域，缺乏系統性思維。表現為，一是沒有從宏觀視角對檔案資政服務進行整體性建構，二是缺乏較為系統的理論研究框架。鑒于此，本文從檔案資政服務生態系統的內涵、構成要素等基本認知入手，探討檔案資政服務生態系統的結構模型、運行機制及國外典型實踐案例，以期為我國檔案資政服務高質量發展提供可行性路徑，為學界和業界提供參考借鑒。

1 檔案資政服務生態系統分析

1.1 檔案資政服務生態系統內涵

檔案資政服務生態系統是指在一定空間范圍內，以決策需求為導向，以檔案信息資源為支撐，由檔案機構為主導的服務主體、公共決策部門與檔案資政服務環境相互作用而形成的具有一定秩序和結構的有機體。其核心強調的是檔案資政服務的主體、對象、資源和環境之間不可分割的整體性，其目的在于形成關聯共生的檔案資政服務系統。

1.2 檔案資政服務生態系統構成分析

1.2.1構成要素。檔案資政服務生態系統構成要素主要包括主體要素、對象要素、資源要素、環境要素四個方面：檔案資政服務主體既有以檔案館為核心的檔案機構，同時也包括其他黨政機構、市場主體、社會組織等多元主體，共同構成參與檔案資政服務的主體簇；檔案資政服務對象是指黨政機關等公共決策部門，具體包括各級黨委和人民政府的決策機構及其決策者；檔案資政服務資源是指以檔案信息資源為核心，兼顧其他實時、動態的信息資源以及相關設施、設備、技術等軟硬件資源；檔案資政服務環境主要包括政治生態與治理環境、技術與人文環境等。

1.2.2 系統概念模型。根據上述對檔案資政服務生態系統的內涵以及要素構成的分析，可以進一步設計檔案資政服務生態系統的概念模型，如圖1所示。

圖1 檔案資政服務生態系統概念模型

檔案資政服務的主體、對象、資源、環境在整個生態系統中共聯共生。檔案資政服務主體是系統中最具能動性的要素，各主體間的協同、協作以及與其他要素的相互作用為檔案資政服務生態系統循環有序運轉提供了有力保障。服務對象的決策需求是維系檔案資政服務生態系統健康運行的重要拉動力，并與服務主體的服務供給或決策支持形成互動。服務資源是服務主體和服務對象實現價值共創的基礎性資源，服務主體對其的整合與開發程度和服務對象對其的理解和接受程度在一定程度上制約著檔案資政服務效率與效能。服務環境是檔案資政服務生態系統生存與發展的土壤，貫穿于整個系統，檔案資政服務主體對檔案資政服務資源的識別、獲取、處理、組織、保存、傳遞、利用都離不開檔案資政服務環境的支持。

2 檔案資政服務生態系統運行機制

立足檔案資政實際，并結合檔案資政服務生態系統的內涵以及構成要素，本文試圖從主體、對象、業務、資源等四個層面進一步探索檔案資政服務生態系統的運行機制。

2.1 主體層面

2.1.1 組織治理機制。建立組織治理機制可以從內容治理、技術治理和主體治理三個方面入手。首先，內容治理主要聚焦于規范化和時效性。檔案部門需要加以明確檔案資政職責、完善檔案資政內設機構以及檔案資政保障措施等方面的“自律”建設，而且要適時調整和更新“自律”內容。還要善于運用以法律法規為核心的“他律”能力進行檔案資政服務建設，通過組織間的溝通促進法規制度政策間的有效銜接和協同。其次，技術治理主要是檔案部門借助區塊鏈、云計算、大數據、人工智能等新一代技術保障檔案資政服務的可及性、有效性和精準性。最后，主體治理要求在檔案資政服務中強化“合縱連橫”的能力。提高“合縱”能力，消解原有檔案管理體制中條塊分割的壁壘，加強縱向主體組織的可塑性，提升檔案資政服務效率。提高“連橫”能力，集聚檔案部門可以聯合的力量，充實檔案部門的社會影響矩陣，以資源互補、優勢互鑒、地區互助等方式提升橫向組織主體的可塑性，強化檔案資政服務效能。

2.1.2 協同聯動機制。協同聯動機制主要包括政策聯動、制度聯動、資源聯動三個方面。首先，政策聯動實質上是頂層設計，是以聯動政策制定和聯動資源整合為導向，指引檔案資政服務發展方向的同時提供政策支持。其次，制度聯動是在宏觀政策的導向下根據檔案資政服務的發展需要制定的，是對政策的細化和具體化。最后，資源聯動就是指運用整體效應的原理與方法，在協同聯動機制目標的引領下，優化檔案資政服務的各項資源，提高資源利用的有效性，減少資源的浪費。

2.2 對象層面

2.2.1 需求調研機制。在開展檔案資政服務之前，檔案部門應全面準確地了解和把握公共決策部門不同類型、不同層次的決策需求特點與變化規律。需求調研機制可以從“明確調研目的、深入調研分析、調研成果轉化”三個環節來分析。首先，目標是檔案資政服務調研的旗幟和方向。只有對其進行細致全面的調研，準確掌握其決策需求及與檔案支持決策的關聯度，才能不斷提高檔案資政服務的可獲取性、精準性和共享性，更好地滿足公共決策部門的決策需求，實現檔案資政服務與公共決策部門的互嵌交融和相互認同。其次，需求調研是基礎，研究才是關鍵。由于需求調研所獲得的材料是零星的、表面的，缺乏系統性和操作性，這就需要檔案部門對其進行深入調研分析，總結出其蘊含的規律。只有把握其規律特點和發展趨勢，才能使檔案資政服務供給與公共決策需求實現精確匹配。最后，衡量調研成效關鍵是要看需求調研成果的轉化和運用。在檔案資政服務需求調研過程中，必須堅持問題導向、目標導向、結果導向，要讓調研成果轉化成為檔案部門支持公共決策的方向標。

2.2.2 需求反饋機制。需求反饋機制的著力點主要集中在“構建反饋體系、搭建反饋平臺、完善反饋流程”三部分。首先，通過建立健全決策需求反饋體系，可以使檔案支持決策工作更具整體性和系統性，使檔案資政服務責任更加明確。構建決策需求反饋體系可以通過完善決策需求反饋結構，加強決策需求反饋制度建設，健全決策需求反饋系統保障三方面來入手。其次，建立互聯互通的決策需求反饋平臺，助力檔案資政的精準服務。平臺可借助機器學習技術，調取公共決策部門決策需求數據，構建決策需求監測模型，實時研判公共決策部門決策需求變化的重點及趨勢。最后，優化完善決策需求反饋流程。通過對反饋信息鏈上的流程與技術優化，實現對決策需求反饋意見的分類、整合和檢索。

2.3 業務層面

2.3.1 共建共享機制。一是以多方主輔協同實現主體共建。以多方主體為核心，以檔案部門為主導，根據各主體部門性質的不同，分類予職、按需賦責，建立上下貫通、內外聯動、集約高效的共建機制。二是以資源人才同筑實現資源共享。檔案部門在共建共享過程中，需要以資政內容為中心，在資源、平臺、人才、制度等方面來實現共建共享，保障檔案資政服務的有效性與可及性。三是探索全方位、多領域、深層次的共建共享實現價值共創。以檔案部門為主導、其他主體全面參與的共建共享，最終是要在檔案資政服務中實現價值共創。

2.3.2 績效評估機制。一是完善績效指標設計。加強對服務主體的考評，將服務滿意度和公平性等社會價值因素納入指標體系，將績效評估與激勵獎懲、監督管理相結合，評估結果與資金預算掛鉤。二是進行績效監控[19]。在績效目標的指引下，通過對檔案資政服務實施績效管理，并對實施效果進行不斷的監測與控制，適時發現和矯正檔案資政服務績效目標完成進程中的各種偏差，確保服務目標實現的過程。三是構建績效評估體系。檔案部門可采用“目標—過程—結果”績效評估模式，堅持差異化評估，對不同的目標采取不同的行動策略。在共性指標和個性指標兼顧原則下，探索建立多元的綜合績效評價體系，同時對每項指標進行權重分配[20]。

2.4 資源層面

2.4.1 組織人員規劃機制。一是完善崗位配置。根據檔案部門內部與資政服務環境的變化，對人員的獲取、配置、使用以及各個環節進行職能性的策劃。二是建立組織人員標準化體系。檔案部門通過明確和細化部門人員的崗位職責，對各崗位的制度、標準、流程進行統一，實行檔案資政服務標準制度。三是培養持續性發展資政人才。檔案部門可以通過開設培訓課程、組織人才培訓、舉辦知識講座等形式，打造多元豐富的“組織人員共同體”[21]，培育“一專多能”的檔案資政服務專業隊伍。

2.4.2 資源有效供給機制。一是建設數字化多元供給渠道。充分運用數字網絡技術，將檔案資政服務功能模塊嵌入數字政府建設，建立檔案部門與公共決策部門良好互動的長效關系。二是打造高效運行的供給系統。該系統可以實現縱向與橫向、本地與異地多維交互式供給和循環式供給。三是制定科學合理的供給制度。從頂層設計出發，制定檔案資政服務資源供給制度標準，通過制度保障機制運行。

2.4.3 技術創新驅動機制。

一是構造智能化檔案資政場景?？梢砸劳写髷祿?、自然語言處理等技術對檔案信息內容進行自動關聯與聚類，同時借助虛擬現實和三維可視化等技術對檔案信息資源及其知識化成果進行多維度展示，實現可視化資政服務。二是增強資政技術創新研發能力。以“新基建”為契機，加強與其他技術行業創新合作，提升檔案資政服務技術創新鏈和價值鏈發展水平。三是優化技術創新管理機制，提升技術創新驅動效率。檔案部門在技術創新過程中，應該實現數據智能化管理轉變，全面推進資政服務信息化，建立開放靈活的“產學研用”工作機制。

3 國外檔案資政服務多案例分析

3.1 德國：強化頂層設計和各方統籌

德國聯邦檔案館是德意志聯邦共和國的最高聯邦當局之一，它有法律授權長期保護聯邦政府檔案材料的職責[22]，為公共決策部門提供檔案資政服務發揮著重要作用。由于各項政策、制度的引領，德國聯邦檔案館在組織治理方面能夠制定統一的工作規范和管理標準，采用一致的數字化框架、體系。聯邦檔案館在國家檔案資源體系中的主導地位，也賦予其得天獨厚的檔案資政服務優勢和更加多維的檔案資政服務導向。

德國聯邦檔案館和有關機構協同聯動，助力政府治國理政。2007年起，該館以館藏國家分裂時期檔案為資源基礎開發門戶網站，協同國際尋人服務局、聯邦協會等對納粹受害者情況進行查詢與確認，幫助眾多納粹受害者獲得國際組織資金賠償的資格，從而維護國家利益[23]。

3.2 英國：形成供需良性互動和相互匹配

英國國家檔案館（NAUK）以豐富的檔案館藏為依托，通過大數據技術向政府提供實時的專業意見。在需求調研方面，NAUK善于運用大數據技術對公共決策部門的需求數據進行深度挖掘，準確把握其規律特點快速判斷當前趨勢[24]。NAUK衡量需求調研成效的關鍵是看調研成果的轉化和運用，在需求調研中倡導各部門加強數據交流以及各項合作，以確保需求調研成果能夠及時上報為決策部署，使其轉化為具體措施，為政府決策有效實施提供更為準確的數據支撐。

在需求反饋方面，NAUK成立了“咨詢委員會”，該委員會在職責范圍內會定期收集需要反饋的信息和要求，并在分析研究的基礎上利用系統整合需求反饋報告，為檔案部門資政服務工作的調整及時提供依據。此外，NAUK在其網站上搭建需求反饋平臺，專門設立“信息反饋”欄目[25]。在此平臺上公共決策部門可以實現與檔案館的雙向溝通和實時互動，公共決策部門可在線反饋和報告所遇到的任何問題。工作人員會以月為單位，對其需求反饋進行反思總結，及時制定調整對策優化資政服務。

3.3 美國：組織變革和技術創新雙管齊下

美國國家檔案館（NARA）作為美國保管聯邦政府檔案文件的機構，其核心職能定位為提供利用和對外服務。在組織規劃方面，在2010年，為了響應總統關于“重組政府，給民眾一個更有能力和效率的政府”的號召，NARA就啟動了組織變革計劃，重要內容之一就是建立一個需求導向型組織，改變原有的組織架構和工作流程，更好地服務美國政府的公共決策需求。

技術創新方面，NARA善于運用大數據技術，以用戶為中心形成數據分析模型，可以將用戶的偏好和習慣通過大數據獲取和分析，使用戶的形象變得更為具象、清晰、可測量，挖掘到的用戶行為分析結果也很快運用到檔案資政服務中。