利益相關者視域下民辦高職院校內部治理的困境與突破

陳磊 朱慶卉 劉夏

摘 要 從利益相關者理論視角審視民辦高職院校的法人治理結構和關鍵利益相關者，對于提升民辦高職院校內部治理水平和實現良性循環發展，以及充分調動利益相關者參與治理的能動性具有重要意義。從現實看，民辦高職院校內部治理陷入董事會機構運行虛化、民主管理與監督弱化、權力主體權責邊界模糊的困境，導致各治理主體間的權力配置和利益分配失衡，阻礙民辦高職院校內部治理體系和治理能力現代化的推進。因此，新時代民辦高職院校要發揮黨建引領來增強黨組織政治監督與保障作用，用制度建設優化內部治理結構，立足依法治校構建多元共治的長效治理新格局，并在堅持社會主義辦學的方向下提升內部治理能力和水平，最終實現利益相關者合作共贏的新局面。

關鍵詞 民辦高職院校；利益相關者理論；治理結構；《民辦教育促進法》

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2023）12-0028-05

《2020年全國教育事業發展統計公報》數據顯示，全國共有民辦高職院校340所。伴隨民辦高職院校規模的不斷擴張，社會各界對其教育質量也給予密切關注并引發深切擔憂。如何提高人才培養質量、實現規模與效益并重、“量”“質”齊頭并進、實現良性循環發展是民辦高職院校必須應對的挑戰。提升內部治理能力和治理效能，是民辦高職院校解決招生與生源、資金與收入以及質量與生存等現實困境，走向高質量發展的重要良方。民辦高職院校內部治理涉及多元主體及其利益關系組成的網絡體系，其治理決策是基于多元主體的共同利益而作出的博弈選擇。依托民辦高職教育語境下的獨特意蘊與具體需求，從利益相關者理論視角探討民辦高職院校內部治理存在的關鍵問題和破解策略，可以幫助民辦高職院校提升內部治理能力，促進其高質量發展。

一、利益相關者理論與民辦高職院校內部治理

（一）利益相關者理論對教育治理的適用性

20世紀50至60年代，利益相關者理論萌芽于英美國家的公司治理并逐漸發展起來。潘洛斯于1959年在《企業成長理論》中構建利益相關者理論的“知識基礎”，隨后斯坦福研究院學者們首次明確提出利益相關者的理論概念。1965年，安索夫（Ansoff）把“利益相關者”一詞第一次正式引入企業管理和經濟研究中，學者們開始對利益相關者理論的深入研究[1]。布萊爾（Blair）、弗里曼（Freeman）、米切爾（Mitchell）等學者對該理念繼承與發展，理論框架日益完善，在企業治理實踐中取得顯著成效。

把運用于企業經營管理的利益相關者理論引入到教育管理領域，同樣具有重要的參考性和適用性，該理論最早由哈佛大學羅索夫斯基引入高等教育領域。在相關研究中，學校和企業都被認為是利益相關者組織。高等教育作為一個復雜的生態系統，其內部的治理體系是以政府、學校和社會等主體廣泛參與的多元投入與多元管理的教育共治結構，在其運行過程中必定與多維度、多層次的主體發生聯系，其涉及的利益相關者眾多。在教育治理體系中，舉辦者、學校、教師與學生、家長與企業等都是利益方，他們共同參與到學校運作的體系之中，對民辦高職院校教育質量提升與技術技能型人才培養目標的落實等產生重要影響，任何一個利益主體參與質量提升的積極性都會直接或間接影響院校的發展。因利益訴求的不同，這些利益主體在推進院校內部治理中的積極性、主動性與參與性迥異。羅索夫斯基曾依據利益相關者與大學之間的重要性程度，把其劃分為四個層次，即最重要的群體（教師、行政主管和學生），重要利益相關者（董事、校友和捐贈），部分擁有者（如政府在向大學提供科研經費時），以及次要層次利益相關者（市民、社區、媒體等）[2]?？傊?，從學者對高校內部治理涉及的利益相關者的劃分看，都是圍繞著教師、學生、院校行政管理者、高校舉辦方等學校內部最重要的群體或核心利益相關者展開分析。

（二）民辦高職院校內部法人治理結構與關鍵利益相關者

治理屬于政治哲學的范疇，中國特色的治理觀應是以實現好、發展好和維護好最廣大人民群眾根本利益為主，通過構建民眾普遍認可、高效利民的規則框架，實現對公共事務公正、透明、有效的管理[3]。世界銀行、全球治理委員會和國際行政科學學會都對治理做過理論詮釋，有學者如羅西瑙（J.Rosenau）、斯莫茨（M.C.Smouts）等也對治理的內涵提出了不同的看法，其治理觀內涵豐富，主要體現出多主體、多中心治理的主張。大學治理結構是能夠體現大學的利益相關者組織屬性和委托代理關系特點，以大學法人財產為契約對象、以利益相關者為契約關系中的簽約主體、以實現公共利益為目標、旨在回應“沖突和多元利益”的大學決策權制度安排[4]。

從我國教育發展情況看，民辦高職院校的法人治理結構是以董事會、黨委、監事會、學術委員會為代表的能動性機構及相應的制度安排，治理結構的職責分配與功能發揮在一定運行機制的調節下進行。其中，董事會代表決策機構，校長代表行政機構，黨委與監事會代表監督保障機構，學術委員會代表學術評議機構，均被賦予不同的權力和職責。根據上述治理理論及其法人內部治理結構，民辦高職院校內部治理的定義是：利益相關主體遵循高校內部發展邏輯，在契合外部教育環境的互動博弈中，實現舉辦權、決策權、執行權、參與權、監督權的動態平衡，“在共識中保持多樣，在差異中尋求共識”[5]。在推進國家治理現代化的進程中，民辦高職院校治理也經歷了從“任性”到理性、從粗放到精細、從管理到治理的變革。民辦高職院校內部治理主要利益相關者為學校的舉辦者、管理者、教師、學生等內部各利益方。民辦高職院校的運轉中，凡對內部治理產生影響以及受這個過程影響的任何個人或群體都是民辦高校內部治理的利益相關者。

（三）利益相關者理論和民辦高職院校內部治理的契合分析

2021年4月7日，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《民辦教育促進法》）頒布，第七條規定“公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校，不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學收益”，第十條規定“舉辦者可以依法募集資金舉辦營利性民辦學校，所募集資金應當主要用于辦學，不得擅自改變用途，并按規定履行信息披露義務”。由此可以看出，民辦教育可分為“營利性”“非營利性”兩類。

在董事會治理上，營利院校是為了使股東利益最大化，而非營利院校的董事會則盡力使組織的合法性功能最大化。我國學者張維迎認為，“大學作為一個非營利性組織，是一個典型的利益相關者組織，包括教授、校長、院長、行政人員還有學生以及畢業的校友，當然也包括我們這個社會本身（納稅人）”[6]。但是民辦高職院校作為高等教育的一部分，不管其舉辦方是否以營利為目的，其內部治理的本質都是一種“以利益表達、協商和保障為重點的利益調整機制，致力于構建多方利益主體或組織共同參與的利益表達平臺和決策參與渠道”[7]。這些關鍵的利益相關者在高校的不同發展階段呈現出不同的依賴程度，并且伴隨著出現對學校的辦學宗旨及利益訴求發生變化甚至產生矛盾，因此，利益相關者理論分析模式運用于民辦高等教育是切實可行的。

二、民辦高職院校內部治理的現實困境

民辦高職院校具有較強的市場敏感度和洞察力，運行機制靈活高效，更能建成獨具特色的高水平院校。無論民辦還是公辦，各方都擔負著貫徹黨和政府的教育方針政策、維護校園和諧穩定方面的重要職責。由于高校舉辦方不同，在辦學機制和辦學經費方面與公辦院校差異較大，風險承擔與收益分配也迥異。教育治理就是圍繞治理主體即利益相關者，通過管理制度及行政手段把學校利益主體多元化以及所有權與管理權分離，進而實現學校內部利益相關者權責利平衡。為達到民辦高職院校內部治理的動態均衡，利益相關者之間相互博弈，其治理形式與規范治理結構與博弈雙方所期望的治理能力和治理效能存在著較大差距。

（一）民辦高職院校董事會機構運行虛化

舉辦者是民辦高職院校的關鍵利益者，具有獨特身份與利益訴求。由于我國民辦高職院校制度建設尚不健全，舉辦者、出資人和管理者之間關系復雜，常導致董事會與校長之間產生矛盾，董事會奉行的“股東利益最大化”的商業化運作模式與校長治校理念產生沖突時有發生。董事會機構運行虛化的主要表現：一是董事會職位和職權虛化?！睹褶k教育促進法》對董事會成員構成、職權范圍、會議議程召開及重大事項決議作出明確說明，但是實際重大事項決定權為少數人掌控，該管無法管、名管實未管時有發生。會議召開隨意性大，會議主題和議程不清晰，董事會審議流于形式，僅是履行法律程序。二是董事會職責虛位。由于民辦學校法人治理結構在制度設計上存在缺陷，缺少法律監管，董事會成員資格、任用與選拔等不嚴謹，成員的年齡、學歷層次和學科背景與院校戰略發展匹配度低，在重大決議上不能發揮職責作用。三是董事會職能虛弱。董事會機構設置、人員配備與法定職責和現實需要不相匹配，缺乏固定的模式和規范化的議事制度。因此，民辦高職院校校長如何在虛位化運行的董事會領導下行使教育教學和行政管理職權，面臨巨大挑戰。在此情境下，以董事會為代表的舉辦者追求經濟利益行為與以校長為代表的校內師生群體的教育戰略發展目標發生沖突。董事會和校長的權責如何明晰與協調是關鍵，高等教育質量治理的關鍵在于實現以質量為中心的權責關系治理，從而達成公共意義層面各種利益關系的重新厘定和各種權責關系的重新組合[8]。協調董事會及校長等治理主體的權責，是一個多方治理主體相互作用和博弈的過程，建立科學的治理權關系是考量民辦高職院校治理能力和水平的重要標尺。

（二）民辦高職院校民主管理與監督弱化

現階段，民辦高職院校實際出資的董事在董事會中有絕對的話語權，其他關鍵利益相關者僅享有名譽投票權，究其本質是民辦高職院校民主管理與監督被弱化。在民辦高職院校的治理實踐中，不同院校中的利益相關者參與內部治理方式不同，有舉辦者單邊治理、人力資本單邊治理和關鍵利益相關者共同治理三類。舉辦者通常把自己的目標視為學校發展目標，其他利益相關者話語權較弱而無法影響學校決策，利益相關者常因各自期望目標未達成而產生沖突。董事會作為民辦高職院校的最高決策機構，雖然由舉辦者、校長、教師等關鍵利益相關方組成，但是由于董事會機構運行虛化，也導致關鍵利益相關者共同參與決策、共同治理差強人意，行政權力、黨委權力及民主管理權力發揮作用有限，董事長或舉辦者權力過大，其他董事會成員不作為，致使缺乏監督制度下的董事會成員無需承擔個人責任。因此，監督權應該與決策權和執行權適度分離，避免三種權力的兩種或三種向某個人集中的現象，從而避免權力的獨裁與濫用，防止決策失誤[9]。

首先，民辦高職院校制度供給不足，各類管理辦法和監督機制缺失，教師群體與學生群體等關鍵利益相關者的合法權益難以保障，適用于民辦高校的監事會制度不健全，現有的制度建設流于形式。其次，法律法規賦予教職工代表大會、學生代表大會和監事會的監督權缺位，對學校重要決議的表述不充分，議事程序要件嚴重缺失，民主與代表不能充分體現，致使教師與學生以“雇員”“成員”而非“主人”身份來審視其在學校中的地位。由于監督機制的缺失或缺位，監督機構虛置或權力監督形式化，學校利益相關者通過博弈爭取資源控制權，“關鍵利益相關者共同治理”模式難以構建，民主管理與監督作用被弱化。

（三）民辦高職院校權力主體權責邊界模糊

民辦高職院校的內部權力結構與公辦高職院校相比既有共同之處又有顯著差異，二者的內部權力結構均包含政治權力、行政權力、學術權力、民主管理權力四種基本權力，在權力關系上則要求四種基本權力的協同治理[10]。這些權力由關鍵利益相關者分別支配，但內部權力主體時有交叉或重疊，權責邊界難以明確界定，相互制約與協調的治理機制尚未形成。從治理主體來看，董事長（董事會成員）、校長、行政人員行使行政權力，教師、行政人員和學生等行使民主管理權力，校黨委書記及黨委領導班子行使政治權力，教師代表及部分行政管理人員行使學術權力。一般來說，治理中的權責符合一致原則，即權力也代表著責任，掌權者在擁有權力的同時，也必須承擔責任。對民辦高職院校來說，內部治理主體的權責邊界與決策權與關鍵利益相關者的權力呈正相關，而其他利益相關者處于相對弱勢地位，內部權力結構不均衡問題凸顯，即舉辦者控制權強，教職工控制權弱。我國民辦高職院校內部治理被利益團體所控制的典型特點，是由民辦高職院校組織屬性在法律上的模糊界定以及辦學資金以學費收入為主的特點所決定的[11]。首先，“弱勢型”與“強勢型”校長領導風格影響四種權力在學校的分配情況?！叭鮿菪汀毙ｉL以“雇員”身份來解決與舉辦方決策權的紛爭，避免與董事會發生尖銳沖突來保全個人利益?！皬妱菪汀毙ｉL以“主人”視角來爭取決策權，重視高等教育規律下的學術權力和人才培養，能更好地調動學校利益相關者的積極性，充分貫徹執行學校的教育教學和管理運行等方面的決策。其次，民辦高職院內部校黨委權力被邊緣化。教育主管部門委派黨委書記成為空談，黨委對高職院校的監督難以實現，黨建發揮政治核心和監督保障被打折扣，各類黨建工作和理論學習陷于空談。因此，民辦高職院校權力主體權責邊界不明晰，在橫向上四種權力難以相互制衡，在縱向上董事會與校長權力邊界處于博弈狀態，利益相關者各方的控制權此消彼長，黨建引領民辦高職院校內部治理能力和水平難以實現。

三、民辦高職院校內部治理的突破策略

（一）推進制度建設，優化民辦高職院校內部治理結構

制度建設滯后是制約民辦高職院校發展的重要瓶頸，完善制度建設有利于調和利益相關者之間的矛盾沖突和利益糾紛。當前民辦高職院校內部治理中，雖然其管理體制和運行機制具有“靈敏度、效率化、差異性、穩定力”的優勢，但也帶來諸如使命管理不夠明確、價值選擇相對短期、預算監督及管理機制不健全等治理問題。這些制度性缺陷常引發董事會與校長、學院黨組織與董事會以及決策程序集中與民主等主要矛盾。大學內部治理結構是指大學內部利益相關者之間各種權力的分配、制約和利益實現的制度規定和機制設計，集中體現大學管理的結構、運行及其規制的主要特征和基本要求[12]。因此，完善董事會制度建設是優化民辦高職院校內部治理結構的核心和關鍵。首先，依據《民辦教育促進法》的規定組建董事會、理事會和監督機構及其他決策機構，并對利益相關者比例、身份、任職資格作嚴格審查，優化董事會成員結構，規范遴選辦法。其次，加快建立董事會信息公開制度。公開和透明可提升董事會的公信力，取得關鍵利益相關者的信任，從而可形成清晰而透明的問責機制。董事會作為民辦高職院校內部治理的核心決策機構，其人員構成、運行規則和程序及重大決策必須向利益相關者公開并接受監督。第三，鼓勵民辦高職院校建立符合自身定位與特色的現代大學制度。加強對董事會和舉辦者權力的監督和約束，提升關鍵利益相關者的話語權和決策權。充分發揮教職工代表大會的作用，保障教職工權益。要建立辦學成本核算制度，依據《中華人民共和國會計法》和國家統一的會計制度進行會計核算，編制財務會計報告，在會計年度結束后對年度財務報告進行審計[13]。

（二）發揮黨建引領，增強黨組織政治監督與保障作用

學校黨委所代表的政治權力，是民辦高職院校堅持社會主義辦學方向的重要保證。民辦學校中的黨基層組織要發揮黨建引領作用，參與和監督學校重大決策。黨委是學校內部政治權力的主要行使機構，《民辦教育促進法》明確民辦高校黨組織發揮政治核心的作用，并指出黨組織主要履行的職責。由于民辦高職院校民主管理與監督弱化，董事會內部代表的行政權力話語權重，致使眾多民辦高職院校對黨組織建設不夠重視，黨委代表的政治權力偏弱，無法發揮黨委對民辦高職院校的政治監督和民主保障，黨建引領不全面、不規范。因此，充分發揮黨建引領，增強黨組織政治監督與保障就顯得尤為重要。首先，要依據《民辦教育促進法》，健全董事會構成和議事程序，明確董事會成員產生辦法、人員構成及職權，保障關鍵利益相關者參與治理的權利、義務，規范和約束董事會的人員構成、職權以及舉辦者職權，保證黨委充分參與學校決策和監督。其次，明確學校黨委在民辦高職院校內的地位作用及職權，處理好黨委與董事會、校長之間的關系，黨委書記按規定程序參與學校重大問題的決策。此外，實施黨委職能部門與行政部門合署辦公，推行黨政領導雙向進入或交叉任職的人事制度，院級黨組織與行政分工負責并集體決策，以實現學校黨政工作的一體化融合。

（三）立足依法治校，構建多元共治的長效治理新格局

民辦高職院校推進依法治校，是學習貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略的重要舉措，這對破解當前民辦高職院校內部治理困境有著重要指導作用。由于民辦高職院校法治意識不強和法治能力不足，利益相關者對法制政策不熟悉，導致其內部權力主體權責邊界模糊，在治理進程中常出現違法決策、任性管理、侵權塞責等問題。各利益相關方陷入“城管式困境”，即“管理者與被管理者的利益都得不到保障，雙方都不滿意”[14]。對于利益相關者而言，各種抱怨與牢騷不斷，對學校的滿意度和信任度不能得到改善，少數相關者獲益而多數人利益受損，出現“多輸少贏”勝于“多贏少輸”的局面，這都是因為依法治校不到位而導致民辦高職院校內部治理陷入失序、失效和碎片化的治理困境。在董事會領導下的校長負責制，依然要堅持“以黨領政”的治理結構。在法治建設和制度建設不足的民辦高職院校，人的因素與制度因素不能顧此失彼，法治與人治要兼顧才能發揮治理效能，要探索各方利益相關者治理主體的共治策略。民辦高職院校要圍繞辦學目標和教育職責，以健全法治治校的制度保障，發揮黨委的“管理員”職責，宏觀指導和監督管理關鍵利益相關者，以校長為首的管理團隊實施內部微觀治理，保證人才培養質量。首先，完善多元主體共治的法制制度。以《民辦教育促進法》《高等學校法治工作測評指標》推進依法治教、依法辦學和依法治校，健全民辦高職院校的領導和工作推動機制、規章制度建設和內部治理結構，實行“規則約束”協調董事會、校長、黨委、教職工等關鍵利益相關者代表的權力，用制度創新協調多元主體間的博弈，促進多元主體間的合作和教育公共利益的實現。其次，推進利益相關者等多元治理主體的目標和責任融合。要以“立德樹人”為根本目標，提高人才培養質量和教學水平，提升高職院校與產業發展的適應性。多元治理主體要明晰責任鏈條，在重大問題上實現決策共商和信息共享，推進資源整合和實現多元主體的職能互補。健全民辦高職院校依法治校，明確各治理主體的職能與關系，構建基于共治的長效治理新格局，共同實現利益相關者的共贏局面，推進高職院校高質量發展的國家戰略目標，彰顯職業教育作為類型教育的定位。

參 考 文 獻

[1]劉利.利益相關者理論的形成與缺陷[J].中國石油大學學報（社會科學版），2009（1）：20-24.

[2]陳孜卓.地方本科院校轉型發展中校際互動策略探究[D].武漢：中南民族大學，2015.

[3]劉須寬.國家治理體系和治理能力現代化[M].北京：人民日報出版社，2019.

[4]徐琪.基于社會網絡分析的大學治理結構實證研究[D].沈陽：東北大學，2013.

[5]楊清.區域教育治理體系現代化：內涵、原則與路徑[J].教育學術月刊，2015（10）：15-20.

[6]蘇守波，康兆慶.利益相關者視角下的大學內部治理結構研究[J].黑龍江高教研究，2009（12）：5-7.

[7]高峰.人本主義視野下小學教育管理者自主管理問題探究[D].大連：遼寧師范大學，2016.

[8]鐘秉林，周海濤，景安磊，鄭淑超.民辦高校集團化辦學的發展態勢、利弊分析及治理路徑[J].中國高教研究，2020（2）：29-32+39.

[9]王維坤.治理視角下中國民辦高校章程表達研究[D].大連：大連理工大學，2018.

[10]秦惠民.我國大學內部治理中的權力制衡與協調——對我國大學權力現象的解析[J].中國高教研究，2009（8）：26-29．

[11]閻鳳橋.中國民辦高校內部治理形式及國際比較[J].浙江樹人大學學報（人文社會科學版），2007（5）：1-8.

[12]鐘惠英，龍龍.虛擬組織與學習型高校組織模式創新[J].中國行政管理，2011（4）：50-52.

[13]陳國維.民辦高等教育投資風險的理性分析[J].教育與經濟，2004（3）：30-33.

[14]俞可平.論國家治理現代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2016：166.

Dilemma and Breakthrough of the Internal Governance of Private Higher Vocational Colleges from the Perspective of Stakeholders

Chen Lei， Zhu Qinghui， Liu Xia

Abstract? Examining the corporate governance structure and key stakeholders of private higher vocational colleges from the perspective of stakeholder theory is of great significance for improving the internal governance level of private higher vocational colleges and achieving a virtuous circle of development， as well as fully mobilizing the initiative of stakeholders to participate in governance. From a practical perspective， the internal governance of private higher vocational colleges has fallen into the dilemma of the virtual operation of the board of directors， the weakening of democratic management and supervision， and the blurring of the power and responsibility boundaries of the power subjects， which has led to the imbalance of power allocation and benefit distribution among the governance subjects and hindered the modernization of the internal governance system and governance capability of private higher vocational colleges. Therefore， in the new era， private higher vocational colleges should give play to the leadership of party building to strengthen the political supervision and security role of the party organization， optimize the internal governance structure with system construction， build a new pattern of long-term governance based on the rule of law， and improve the internal governance ability and level under the direction of adhering to socialist school running， so as to finally achieve a new situation of win-win cooperation among stakeholders.

Key words? private vocational colleges; stakeholder theory; governance structure; Private Education Promotion Law

Author? Chen Lei， professor of Sanya Aviation and Tourism College， PhD candidate of Central China Normal University （Sanya 572000）; Zhu Qinghui， lecturer of Hainan University; Liu Xia， Sanya Aviation and Tourism College

作者簡介

陳磊（1981- ），男，三亞航空旅游職業學院教授，華中師范大學教育學院博士研究生，研究方向：高等教育管理（三亞，572000）；朱慶卉（1984- ），女，海南大學外國語學院講師，研究方向：英語教育；劉夏，三亞航空旅游職業學院

基金項目

海南省高等學校教學改革研究項目“產教融合背景下高職產業學院建設機理與路徑研究”（Hnjg2021-153），主持人：陳磊；海南省教育科學規劃課題“海南高職院校教研能力調查與發展評估研究”（QJZ20201004），主持人：劉夏；海南省高?！半p帶頭人”教師黨支部書記工作室建設項目（瓊教黨函[2020]77號），主持人：陳磊