人大應對檢察機關加強重點監督問責

梁錦文

摘要 檢察機關是法律監督機關,然而,誰來監督制約它?監督的重點是什么?都是公眾想迫切了解的。因此,本文著重從《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(簡稱“監督法”)的角度,論述人大應如何加強對檢察機關實施監督問責。

關鍵詞 人大 監督問責 公正司法

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-174-02

一、人大是具有法律權威的監督主體

(一)社會監督(又稱群眾監督、輿論監督)

社會監督源于《憲法》第四十一條:中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。因此,享有憲法賦予權利的任何公民、團體、新聞媒介,都可依法向檢察機關及其人員提出批評意見、建議、投訴。這是符合黨的群眾路線原則的公眾監督方式。

(二)人民監督員制度

2003年,最高人民檢察院創建了該項外部監督機制,讓公眾可以參與檢察工作環節。但因人民監督員制度尚未立法,監督范圍只限于檢察機關查辦職務犯罪案件當中出現的特定情形。因而,此監督方式有一定的局限性。

(三)人大監督

人大監督源于《憲法》第三條:檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。此外,2007年1月1日起施行的《監督法》第五條規定:各級人民代表大會常務委員會對人民檢察院的工作實施監督,促進公正司法?！侗O督法》已從立法上明確了人大常委會監督檢察機關的具體操作程序,人大及其常委會是監督檢察機關的專門機構,其擁有強有力的法律權威,人大監督相比社會監督、人民監督員制度,更有監督剛性。故此,人大監督是監督檢察機關的法律主體。

二、人大監督檢察機關的首要任務是促進公正司法

《監督法》總則第五條,明確規定人大常委會監督檢察機關的職能是促進“公正司法”,亦即促進檢察機關公正司法,是人大監督檢察機關的首要任務。

但檢察機關有否存在司法不公現象,向來是檢察機關忌諱的話題,多年來檢察內部通報的違法違紀事件,基本上不涉及司法不公問題。司法不公既然是政法系統最大的敵人,這個“惡行”公安可能有、法院也可能有,如果檢察機關也有的話,或許被人斥責為無稽之談。因為以監督別人為己任的檢察機關,職責上絕不容許自身出現司法不公,但無情的事實已改變了公眾的看法,的確有個別基層檢察院出現了觸目驚心的司法不公現象。故此,人大監督檢察工作有否“司法不公”,是現實迫切所需的首要監督任務?，F筆者以轟動一時的重慶“彭水詩案”和“張志堅冤獄案”來拋磚,從中分析是何原因導致個別檢察機關出現司法不公,好讓人大監督有的放矢,更好地對檢察機關加以制約。個別檢察機關發生司法不公的情形有兩種:

第一種情形:人為干預導致辦案不公。如重慶市彭水縣教委人事科的秦中飛以手機短信方式,發表了針砭當地時弊的一首詞《沁園春·彭水》:“……看今日彭水,滿眼瘴氣,官民沖突,官場月黑風高,抓人權財權有絕招……當痛定思痛,不要搔搞”。而彭水縣委主要領導則對號入座,認為這首詞是對其中傷,于是指示當地政法部門,以“誹謗罪”將秦中飛刑拘、批捕。當地檢察機關面對上層壓力,放棄了法律監督職守,反而成了不法官員對批評者進行打擊報復的“幫兇”,淪為不法官員濫權的工具。秦中飛在看守所被關押一個月后,才洗脫冤塵,得到了國家賠償,無形中宣告了彭水縣公安、檢察機關辦案不公已成事實。筆者認為,“彭水詩案”的教訓在于:“領導意志”人為干擾檢察機關執法時,最能考驗檢察機關能否恪守司法公正,無論何因也不能放棄法律監督這個最基本原則。因為司法公正是保障公民權利,實現社會正義的最后一道防線,如果檢察機關這道防線被攻陷,就會陷入司法不公的泥淖。

第二種情形:執法魯莽導致辦案不公。如“張志堅冤獄案”:2006年3月20日,海南省?？谑幸患抑扑幤髽I的員工張志堅,發帖舉報“國家藥監局局長鄭筱萸和藥品注冊司司長曹文莊等人,與?？诳盗υ扑幱邢薰居胁徽數年P系”。4月26日,張被?？谑斜６悈^公安局刑拘;同年11月,“康力元”總裁湯旭東被警方帶走協助中紀委調查;約兩月后,鄭筱萸被中紀委“雙規”。但張志堅所謂涉嫌損害商業信譽罪一案,仍然于2007年1月9日被?？谑旋埲A區檢察院提起公訴,并一審開庭。張在看守所關押了9個多月,直至2007年2月6日,當地檢察院才撤回起訴。2007年7月10日,在鄭筱萸被執行死刑的當天下午,張志堅才得到當地檢察院支付的2.4萬元國家賠償金。筆者認為,該案之錯在于:當地檢察院在提起公訴之前,已明知中紀委早在上年即2006年11月介入調查,應清楚意識到張志堅發帖舉報無錯,但仍然黑白不分,反而提起公訴,導致錯案繼續發展。這種不可為而為,明知錯而錯的魯莽行為,最終淪為貪腐巨蠹的“打手”,造就了一起不該發生的錯案。

以上兩起錯案的發生,都因當地檢察院在法律監督這個最重要關口失守,這恐怕是釀成錯案最為本質的原因。其次,以上又折射出一個共性,當地檢察院嚴重輕視《憲法》第四十一條賦予公民享有言論、社會監督的權利,罔顧憲法有關“國家尊重和保障人權”的規定,在公民的言論權利受到粗暴侵犯時,并不為民請命。卻因言入罪,促成了現代版的“文字獄”,又使舉報貪腐者英雄落淚。

因此,人大監督檢察機關有否公正司法的重點是:1.檢察機關有否將法律監督職責真正落到實處;2.檢察機關是否自覺遵守執行憲法;3.對因言入罪即公民使用社會監督權利被追究刑事責任的案件,加強跟蹤檢查,避免類似上述悲劇重演;4.想方設法幫助檢察機關化解人為干擾司法的難題,以保障檢察機關正常順利履行職責。

三、應監督檢察機關在社會普遍關注的問題上有否犯錯

近年,檢察機關確有一些失格行為,人民群眾對此很不滿意。據悉,2006年全國檢察系統被立案查處的違法違紀檢察人員,以檢察機關領導干部為主,被查處的各級檢察院單位及部門領導有130人,其中涉及正、副檢察長和領導班子成員52人、部門負責人78人。2007年,檢察機關又曝出一些駭人聽聞的事件。如安徽省檢察院偽造外國政府邀請函出訪芬蘭丑聞事件,牽出案中案,該院辦公室副主任葉彬在辦理出訪事項當中,受賄11萬多元;另有頭頂“優秀基層檢察長”眾多榮譽光環的深圳市南山區檢察院檢察長王澤民,大肆收受賄賂,已被廣東省紀委“雙規”。在備受質疑“誰來監督檢察機關”的今天,檢察機關接二連三出現“犯錯”,不僅極大損害了檢察機關良好聲譽,更嚴重沖擊著檢察機關是國家法律監督機關的法律地位。為防止監督者倒下,人大可在檢察機關“犯錯”之前伸出援手,加強對檢察機關實施重點監督,防范檢察機關發生錯誤。

但何種情況下才能論定檢察機關“犯錯”?筆者認為,可依據“監督法”第九條列明的:常委會聽取和審議人民檢察院的專項工作報告議題,根據人民來信來訪反映的問題、社會普遍關注的其他問題來確定。因為“社會普遍關注的問題”,牽一發而動全身,檢察機關基于監督者的特殊身份,如果在“社會普遍關注的問題”上一旦犯錯,必定廣為嘩然。故此人大監督檢察機關的重點,可立足于監督檢察機關有否在“社會普遍關注的問題”上犯錯,只有明確這一監督工作重心,人大監督才有針對性。何為“社會普遍關注的問題”?筆者認為,可根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》、《中華人民共和國檢察官法》、《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定(試行)》等規定,來判斷檢察機關是否犯錯。因為上述法律及司法解釋嚴明禁止的條款,都是社會頗為關注的問題,更是檢察機關自律與防范出錯的要害環節。所以,社會普遍關注檢察機關有否“犯錯”的問題,應包括下列行為:

1.檢察人員耍特權;2.散布有損國家聲譽的言論,參加非法組織,參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動,參加罷工;3.貪污受賄;4.徇私枉法;5.刑訊逼供;6.隱瞞證據或者偽造證據;7.泄露國家秘密或者檢察工作秘密;8.濫用職權,侵犯自然人、法人或者其他組織的合法權益;9.玩忽職守,造成錯案或者給當事人造成嚴重損失;10.拖延辦案,貽誤工作;11.利用職權為自己或者他人謀取私利;12.從事營利性的經營活動;13..私自會見當事人及其代理人,接受當事人及其代理人的請客送禮;14.應當立案而不立案或者不應當立案而立案;15.違法搜查、扣押、凍結、暴力取證的;16.超期羈押;17.應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的;18.其他影響壞的違法違紀行為。

“監督法”第二十二條規定:各級人民代表大會常務委員會,每年選擇社會普遍關注的重大問題,組織進行執法檢查。筆者建議,人大可充分行使執法檢查權,重點檢查:1.檢察機關及其人員有否發生以上18種行為;2.結合近年檢察機關“犯錯”人員以檢察領導干部為主的特點,人大應加大對檢察院中層以上干部的監控力度。防止檢察領導干部因濫用檢察權而出現的權力腐敗問題。

四、人大應加強對檢察機關進行問責

“有權必有責,用權受監督”。檢察官的權力和責任是一條線上的兩個平行點,檢察官接受人民賦予的權力,就必須承擔應有的責任。如若檢察機關出現“犯錯”和司法不公行為,相關人員應負何責?對此,“監督法”第四十四條規定了人大對檢察機關的問責措施:“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間,可以撤銷由它任命的人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員”。故此,當人大發現檢察機關發生司法不公等犯錯行為時,可依此深入問責。

人大對檢察機關實施問責時,首先要明確問責的重點對象,其次是問責的范圍。問責的對象宜于:檢察機關中層以上干部,包括由人大任命的副檢察長、檢察委員會委員、檢察員;問責的重點范圍:以上述提到的司法不公、18種犯錯行為為主。人大問責后,相關檢察院也要依照“監督法”第二十七條要求,將處理結果反饋人大。此外,“檢察官法”又具體規定了對檢察人員的懲戒措施,再加上人大監督檢察機關的問責制,均可以制約和規范檢察人員的權力和行為,并促進檢察機關執法公正。

我們堅信人大對檢察機關推行監督問責制度,是鞭策檢察機關不斷改進工作作風、恪守司法公正的原動力,并更加促進檢察機關成為公正執法的“排頭兵”。