黨政干部廉潔自律考核評價的制度演變

羅海元 程進凱

（中央財經大學政府管理學院，北京100081）

一、引言

自黨的十八屆三中全會將黨風廉政建設提到事關黨和國家事業全局的戰略高度以來,黨領導人民取得了反腐敗斗爭的巨大成就。廉政建設要求黨員干部加強黨性修養，立身不忘做人之本，為政不移公仆之心，用權不謀一己之私。新時期我國黨風廉政建設和反腐敗工作加速推進，特別是《中國共產黨廉潔自律準則》和新修訂的《中國共產黨章程》為全體黨員和領導干部樹立了一個看得見、夠得著的高標準。在新形勢下，加強和改進黨政干部廉潔自律考核評價是落實黨章和自律準則要求的必要舉措。但是，干部廉潔自律情況具有信息不對稱、高隱蔽性等特征，現有考核指標和方法的科學化、規范化和常態化水平還不高，反腐倡廉斗爭更多地依賴于高層強力推動，廉潔自律考核評價的長效機制尚未完全建立起來。因此，必須對我國黨政干部廉潔自律考核評價的實踐路徑進行探討和總結，為進一步健全完善干部廉潔自律考核評價機制奠定更為堅實的基礎。

二、制度演變過程

建黨以來的黨政干部考核制度整體上可分為三種類型：新民主主義時期是“審查”制度，新中國成立之后先是“考察”和“鑒定”制度，直到1983年才統一為“考核”制度。具體來說，黨政干部廉潔自律考核評價制度經歷了以下四個階段的發展歷程。

（一）建黨到新中國成立時期：以審查為主的干部廉潔自律考核評價

中共中央于1926年8月發布了第一個反貪污腐化的文件《堅決清洗貪污腐化分子》。1927年4月底至5月上旬，在武漢召開的中國共產黨第五次全國代表大會，誕生了中國共產黨第一個紀律檢查機構——中央監察委員會。這是中國共產黨最早的、級別最高的黨內監督機構，健全了黨的紀律監督機制和組織體系，使中國共產黨的自身建設及黨紀黨法的權威第一次有了相應的機構作保證。同年，中央政治局發布《中國共產黨第三次修正章程決案》，明確規定了中央監察委員會的首要工作就是審查評價干部，對黨員干部在工作中存在的徇私腐敗等行為進行審查。這種審查制度構成了我黨在革命戰爭時期的基本廉政考核評價體系，為以后的抗日戰爭和解放戰爭的勝利提供了重要保障。1931年第一次全國蘇維埃代表大會通過了《中華蘇維埃組織法》《中華蘇維埃共和國勞動法》《中華蘇維埃共和國土地法》等一系列法律法規，號召群眾監督政府的經濟開支，動員群眾起來同貪污腐敗分子作斗爭，建立群眾性監察組織。1939年公布的《陜甘寧邊區政府組織條例》規定，其審計處具有“審核全邊區行政機關之預算決算事項”以及“關于貪污、舞弊及浪費事件及檢舉事項”等權力，極大地促進了廉潔政府的建立。1942年開始延安整風運動，嚴厲反對腐敗現象，與腐敗行為作堅決斗爭，所采取的獎勵廉潔、禁止腐敗等舉措，有力地保證了各根據地干部的廉潔自律。

（二）新中國成立到撥亂反正時期：以鑒定為主的干部廉潔自律考核評價

新中國成立到撥亂反正時期，社會風氣清新正派，干部廉潔意識和氛圍非常濃厚。這一時期主要通過干部鑒定的方式考察干部。干部鑒定是對干部在一定工作或學習期內各方面表現的檢查和總結；鑒定的重點放在干部的立場、觀點、作風、掌握政策、遵守紀律、聯系群眾、學習態度等方面；對新干部的鑒定，重點放在劃清敵我界限樹立革命的人生觀方面；鑒定方式是個人自我檢討、群眾會議討論、領導審查相結合；鑒定時間為一年左右進行一次。鑒定的組織保障是黨的紀律委員會和監察委員會［1］。實施干部鑒定制度能夠使干部認知自我，也能使黨委組織部門更系統地了解和培養干部。同時，為適應反腐倡廉需要，我國陸續頒布了《中華人民共和國懲治貪污條例》《中央關于處理貪污浪費問題的若干規定》《中央節約檢查委員會關于追繳貪污分子贓款贓物的規定》等一系列法規，使反腐倡廉工作逐步制度化和法規化［2］。黨領導人民先后開展了“三反”“五反”等打擊貪污腐敗和反浪費的運動，懲辦了嚴重腐化墮落的貪污分子，對腐敗分子形成了強烈震懾［3］。這一時期的反腐倡廉建設取得了明顯成效，為鞏固新生政權以及恢復和發展國民經濟發揮了重要作用。

（三）改革開放30多年：以綜合考核為主的干部廉潔自律考核評價

黨的十一屆三中全會后，全黨在廉政建設方面更加重視制度的作用。監察制度發展為考核制度，考核方法不斷改革完善，考核內容逐步明晰。干部廉潔自律考核逐步形成了以《公務員法》為核心的干部考核的政策性法規網絡（參見表1）［4］。這一時期主要采用綜合考核的方式，對干部的“德、能、勤、績、廉”情況進行全面考察，在這一基本框架下結合反腐倡廉工作，針對干部的廉潔自律情況不斷提出和完善相應的考核要求、內容和方法，形成了中國特色社會主義黨風廉政建設制度體系。

表1 改革開放以來黨員干部廉潔自律考核評價制度變遷

（四）自黨的十八大以來：考核與監察并舉的干部廉潔自律考核評價

全面推進懲治和預防腐敗體系建設是黨的十八大和十八屆三中全會做出的重要部署，體現了新時期堅持和貫徹黨要管黨、全面從嚴治黨的戰略要求［5］。2013年，中共中央印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》，提出經過今后5年不懈努力，堅決遏制腐敗蔓延勢頭，取得人民群眾比較滿意的進展和成效，黨員干部廉潔自律意識和拒腐防變能力顯著增強。2015年頒布的《中國共產黨廉潔自律準則》是黨執政以來第一部堅持正面倡導、面向全體黨員的規范廉潔自律工作的重要基礎性法規。它為黨員和黨員領導干部樹立了一個看得見、夠得著的高標準，展現了共產黨人的高尚道德追求，對深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，加強黨內監督，永葆黨的先進性和純潔性，具有十分重要的意義［6］。2016年國家監察體制改革已經拉開大幕。2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了國務院機構改革方案，組建了國家監察委員會。加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，依法建立黨統一領導的反腐敗工作機構，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，標志著我國黨風廉政建設進入新的歷史階段，反腐倡廉工作即將掀開新的篇章。

三、制度演變特點

回顧90多年來我國黨政干部廉潔自律考核制度的歷程，其形成、發展和完善是一個不斷繼承和創新的過程，考核的內容、標準和方式隨著歷史背景和時代主題的變化而不斷演變，形成了與中國革命、建設和改革實踐高度契合的制度演變規律和特征。

（一）考核任務更加艱巨，考核力度逐漸增大

審查制度的實施是為了提高黨員干部的素質和質量，以保障我黨在戰爭時期隊伍的純潔性和穩定性。鑒定制度的實施是為了鑒定干部的立場和作風，劃清敵我界限，樹立革命的價值觀，確保黨組織能更準確地識別、選拔和培養干部。自黨的十一屆三中全會以后，中共中央明確把反腐敗斗爭作為黨的重要任務，著手從源頭上防治腐敗，將廉政建設推進到經濟建設和社會發展的各個領域，為改革開放偉業立下了保駕護航之功。干部考核建章立制取得了重要成果，從定期考核發展到不定期考核，從年度考核拓展到日?？己?，從事后問責延伸到事前預防監督等，無不表明黨政干部廉潔自律考核評價力度逐漸增大的勢頭。自黨的十八大以后，黨中央將反腐倡廉視為關系黨和國家事業發展的頭等大事，全面從嚴治黨管黨，堅決遏制腐敗蔓延勢頭，努力增強黨員干部的廉潔自律意識和拒腐防變能力，促使干部從“不敢腐”到“不想腐”轉變。隨著我國改革開放進入攻堅克難的新時期，在黨中央全面從嚴治黨的堅定領導下，干部廉潔自律考核工作將更顯重要，考核任務將更為艱巨，考核力度必將進一步增大。

（二）考核主體范圍趨于擴大，評價主體結構更加全面

戰爭時期由中央監察委員會來審查評價干部。過渡時期是由本人、群眾和領導共同來對干部進行鑒定。改革開放初期，干部考核采用由領導和群眾相結合的辦法，并且本人需要撰寫工作總結等作為考核的基礎。之后，黨委和人大也參與到考核中來。目前，隨著民意調查、民主測評等干部考核方式的廣泛應用，干部考核主體范圍不斷擴大，評價主體成員結構也更趨全面，一些地方政府在考核干部的過程中不僅重視考察對象所在單位內部意見、域內“兩代表一委員”的意見、紀檢監察機關的意見，更注重聽取本地區人民群眾、輿論媒介和專家學者的聲音。有些地方甚至委托專門的第三方評估機構對干部進行獨立客觀的考核評價。從以上演變過程可知，干部廉潔自律考核評價的主體從部門內部延伸到部門外部，由本人、群眾和領導擴展為內外部利益相關者共同參與考核，范圍趨于擴大，結構更加系統全面。

（三）考核內容因時而變、逐步飽滿，核心思想始終一致

黨政干部廉潔自律考核評價內容隨著不同時期考核的任務不同而有所差異，但核心思想始終保持一致，即懲前毖后、治病救人，永葆干部隊伍的純潔性和先進性。1943年陜甘寧邊區向各廳、處、院，各專員公署，各縣（市）政府頒布了《陜甘寧邊區政務人員公約》，要求各級公務員自覺踐行“不濫用職權，不假公濟私，不要私情，不貪污，不受賄，不賭博，不腐化，不墮落”的“八不”準則。這“八不”準則為以后的考核內容奠定了基調。1949年開始，中共中央要求對干部的立場、觀點、作風以及是否劃清敵我界限等內容進行鑒定。1951年開展了“反貪污、反浪費、反官僚主義”的“三反”運動，要求黨政干部應秉承不貪污、不浪費、不官僚主義的工作態度，保持黨的先進性和純潔性，鞏固黨的執政地位。1978年實行的干部考核制度將干部廉潔自律作為“德”的一項內容來考核［7］，直到2002年才把“廉”從“德”中分離出來，單獨考核。1998年《黨政領導干部考核工作暫行規定》提出了考核廉潔自律的具體內容。2010年，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》在禁止“利用職權和職務上的影響謀取不正當利益”等8個方面對黨員領導干部提出了52個“不準”，規范了黨員領導干部的廉潔從政行為。2012年的“八項規定”明確了公務員要厲行勤儉節約，嚴格遵守廉潔從政有關規定，嚴格執行住房、車輛配備等有關工作和生活待遇的規定。2015年《中國共產黨廉潔自律準則》規定領導干部要做到“廉潔從政、廉潔修身、廉潔用權、廉潔齊家”。該準則言簡意賅，是目前干部廉潔自律考核評價內容和標準的基本依據。

（四）考核方法更加多樣，尚未形成常態機制

建黨初期，我黨干部廉政考核評價的方法主要由一些制度體現出來，包括中央巡視員制度、自我檢查制度和分類評價制度。新中國成立后，考核評價方法主要是上級對下級的考察評價和黨員干部的自我評價反思［1］。改革開放初期，考核評價方法體系逐步完善，包括民主評議法、個人述職法、個別談話法、舉報反饋法等。黨的十六大以后，廉政評價方法主要有民主評議法、質詢法和巡視法。目前，領導干部的考核制度分為四種：年度考核、換屆（任期）考察、任職考察和平時考核。年度考核方法主要采用要素考核法，要素考核法以360°評估法和量表評估法作為技術支持。換屆（任期）考察采用綜合考核評價辦法，包括民主推薦、民主測評、民意調查、個別談話、實績分析、綜合評價。任職考察主要采取個別談話、發放征求意見表、民主測評、實地考察、查閱資料、專項調查、與考察對象面談等方法，廣泛深入地了解情況。平時考核的方法可以概括為“崗位對職，績效對賬”，采用周記錄、月對賬、半年考評、年度測評的方法來評價干部。專門針對領導干部廉潔自律考核評價的方法體系，一般來說，對事不對人，是黨政干部考核評價制度的技術支撐，目前尚未形成成型的常態機制。

四、結語

在中國共產黨帶領全國人民進行中國革命、建設和改革的偉大進程中，黨政干部始終是最為寶貴的財富，以保證黨的先進性和純潔性為宗旨的反腐倡廉工作一直是黨的工作重點。站在新的歷史起點，面對新形勢新任務，我們要更加重視干部隊伍建設，加強干部廉潔自律考核評價工作。這就要求務必繼續深入研究干部廉潔自律考核評價的科學理論和方法。為此，有必要重點關注以下五個方面的研究：（1）在歷史分析和國際比較研究中更加突出新時代廉政文化的內涵、特色及其測量方法，準確定位干部廉潔自律評價思想理論在中國特色社會主義廉政文化中的地位和作用。（2）從多學科交叉研究的視角考察干部廉潔自律素養養成機理和監督控制方法，從廉政視角探索好干部的培養和管理機制。（3）采用實證研究和規范分析相結合的方法建構并論證科學的干部廉潔自律考核評價指標、標準、程序和方法，建立可供操作的廉潔自律準則實施手冊。（4）對干部的“德、能、勤、績、廉”進行分門別類的專門研究，同時要深度剖析五者的有機關系及其整合方式，建立全面考察干部的綜合考核評價機制。（5）對干部考核和干部監察進行比較研究，從管理主體、職責權限、對象范圍、程序方法和結果應用等多方面清晰界定兩者的政策邊界，有效建立考核與監察的鏈接機制，形成一體化的干部監督管理體系。

立足當下、著眼未來，腐敗問題依然存在，反腐工作任重道遠，這需要我們居安思危，集聚進一步探索的勇氣和智慧［3］。在國家治理能力和治理體系現代化的進程中，集中不是腐敗的根源，民主也不是實現清廉的“萬能鑰匙”，唯有正確的制度是治理貪腐痼疾的良方。雖然我們很難找到一種絕對正確或具有普適性的干部廉潔自律考核評價制度，但通過廉政制度創新，建立一套科學完備的、適合中國國情的、行之有效的廉政自律考核評價機制確實是眼下需要大家著力關注和共同承擔的要務。